十八大报告提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程”。2014年中央经济工作会议明确提出“现在环境承载能力已经达到或接近上限”。此外，中国在《中美气候变化联合声明》中承诺2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。在经济发展“新常态”下，经济社会发展规划需要进行与生态文明建设相适应的变革，我国必须在碳排放总量控制方面形成实打实的宏观政策约束和微观运行机制。
在国民经济和社会发展“十三五”规划中，生态环境问题不应是经济发展指标提出之后再考虑的问题，而是必须把它放在“前置”位置，使之成为全国经济社会长远发展目标的硬约束。为此建议，“十三五”发展规划的制定应先行确定全国的碳排放配额总量约束指标，在此基础上安排国民经济和社会发展的各项指标。必须改变以往先行确定经济发展指标、再考虑生态环境保护问题的做法。
具体建议如下：
一是根据“2030年左右二氧化碳排放达到峰值”的承诺，倒推估算出“十三五”规划期间及各年度允许的“碳排放配额”，以此作为“十三五”规划各项发展指标制定的前提。
二是以碳排放配额总量为主要指标，同时综合考虑能耗降低指标、污染物排放总量红线、国土资源利用红线、重要生态功能保护区红线、城乡居民宜居环境质量红线等，形成全国的“生态红线”体系，以此作为制定“十三五”规划的前置性约束，进而对经济规模、固定资产投资规模、土地使用规模等制定中长期规划。即使由于历史原因及发展阶段原因，短期内经济发展目标与碳排放配额尚难以完全匹配，也应在规划中体现逐步走向协调的趋势，并提出相应的改善时间表。
三是根据倒推估算出的“十三五”规划期间及各年度允许的“碳排放配额”，分配各省市自治区及各部门的“碳排放配额”。各省市自治区、各部门在制定“十三五”发展规划和年度规划中，对所涉及的经济指标、经济政策必须进行生态环境影响的事前评估，主动将增长率等经济社会发展目标调整到碳排放配额以及生态红线许可的范围内，并在此约束下确立产业结构调整及空间布局等规划。
