我国自2011年开始启动7个省市的碳排放权交易试点以来，经过不断探索，既取得了若干成功经验，同时也暴露出很多问题。国家发改委在日前的新闻发布会上称，今年年底或尽早出台《碳排放权交易管理办法》，进一步加快全国碳排放权交易市场建设，争取在2016年开始运行。
专家表示，与试点碳市场相比，全国碳市场覆盖范围将更加广泛，因而对于《碳排放权交易管理办法》及全国性碳市场建设，既要解决“技术层面”的问题，也要完善全国碳市场的体制和机制。
从目前7个省市的碳排放权交易试点的经验来看，未来建设全国性碳排放权交易市场，将面临着标准的统一、不同地区碳排放权的分配、碳排放额度的制定、未来地方市场和全国性市场如何衔接、如何制定清晰明确的碳排放发展路线图、国内市场与国外市场如何协调等问题。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员宣晓伟在接受中国经济时报记者采访时表示，如何确定和分配碳排放权配额是当前试点与未来全国工作的难点和焦点。
相关调查发现，出于减轻对本地经济和社会发展影响的考虑，试点地区多数更倾向于制定较为宽松的配额总量。然而对建设全国性碳交易市场而言，由于全国各地区情况差异较大，如何削弱地区差异性影响，制定更为准确合理的碳排放权配额总量仍是需要考虑的重点。在确定配额总量的同时，还要做到二氧化碳排放权配额向具体行业和企业的合理分配，这是一个更为复杂和艰巨的任务。
宣晓伟表示，可以考虑建立一个由政府部门、企业、协会和专家等多方参与的相对独立机构，按照公开、透明、科学的原则来确定相应的分配方法和结果，并接受参与企业和社会的相应监督和建议，从而在二氧化碳排放权配额分配中能够真正做到“政府定调、多方参与、方法科学、过程规范、结果公正”，为未来实行全国性碳交易工作的进一步开展打下坚实基础。
同时，宣晓伟还认为，碳排放市场并不是一个纯粹的市场，它的交易总额度并不是完全由政府来制定。从某些方面来说，碳排放交易只是一种基于市场的手段，而碳排放市场也是由政府创造出来的市场。碳排放权交易总额的制定虽然对节能减排产生鼓励作用，实际上对经济社会发展的方方面面还存在着影响和制约。如一旦定下碳排放总额度，许多能耗企业都将增加相应的减排成本，地方竞争也可能会更加凸显。
对于未来将出台的《碳交易权管理办法》以及全国性碳市场的建设，宣晓伟表示，全国性碳市场建设面临的首要问题是“技术层面”的，它包括各地标准统一、排放的测度、MRV(可测量、可报告、可核实)的开展、具体交易的开展等一系列问题。
如果要在2016年建设中国市场，目前急需做到的就是解决技术层面的问题，为建设全国性市场做好技术上的充分准备，而即将出台的《碳交易权管理办法》也应该以解决这个层面的问题为主。[Page]
在解决“技术层面”问题的同时，全国性碳市场的建设还面临体制和机制不完善的问题。宣晓伟认为，要健全其体制和机制主要在两个层面：首先是部委协调的层面。碳交易要成功实施，将会涉及到一系列计划和目标的整合，包括碳强度、能耗强度、能源消费总量、节能量等，乃至大气污染防治中对于能源消费目标的设定。由于碳交易涉及到方方面面，如林业、交通、建筑等等，所以如何将这些不同机构、部门的计划目标整合到碳交易中，其实是非常难的，牵涉到部委之间的责权调整，否则就会出现各种目标打架、各个机构自搞一套的局面。
其次是中央和地方协调的层面。目前碳交易还处于地方试点，所以实际上地方官员是有很大的决定权的，因此各个地方的配额设定和发放方式都存在很大差别，将来若要建设全国性市场，那么就需要有全国统一的标准。然而，由于全国各地的情况差别很大，如何设定这些配额就是一件非常困难的事，加上二氧化碳排放又是事关地区经济社会发展全局的事情，所以它就远远超出了气候司所能掌控的范围，这里涉及到中央和地方在相关事权上的调整。
因此，对于建设全国性碳交易市场，宣晓伟表示，目前急需在中央部委层面给予一些规范和指导，同时出台相应的管理办法。由于碳交易涉及到方方面面，国家需要有清晰的发展路线图，包括未来碳市场如何发展、未来全国性市场和区域性市场如何对接、国外市场表现如何、国内市场如何借鉴等，这样才会有预期。
宣晓伟建议，国家发改委虽然可以从技术层面出台相关的管理办法，但是如果要真正在全国推进碳交易，必须在全国人大层面来设立相关的法律法规(如欧盟关于建立其碳市场那样)，是不能也无法仅仅在国家发改委气候司层面来操作的。从这个角度来看，2016年就要开始实施全国性市场，未免操之过急。
