水泥既是最重要、最基本的大宗建筑材料，又是传统和现代制造业特征并存的产业。传统水泥工业生产规模小，自动化程度低，劳动生产率低，能耗高，物耗高，对资源和环境的破坏比较严重。现代水泥制造业恰恰相反：单线生产规模大，自动化水平、劳动生产率、能源效率和资源利用率很高，不仅污染物排放量小甚至零排放，而且属循环经济最主要的节点产业，可综合利用或协同处置各类大量废弃物，包括工矿业废弃物、淤泥、污泥、生活垃圾、化工医药印染等危险废弃物。
我国水泥工业在经历改革开放30多年超常规、超高速发展之后，目前的水泥工业结构既包含了世界上单线规模最大、生产技术装备水平和自动化程度很高，节能、环保等各项主要技术经济指标非常先进的现代化水泥企业，也还存在着大量大众化技术、传统式管理、节能环保和清洁生产与现代制造业差距甚远的一般性企业。
水泥工业在改革开放30多年的发展过程中，尤其是从上世纪90年代进行市场化改革、水泥供需矛盾基本解决之后，国家各级建材主管部门就非常重视政策上的引导和调控，不断采取鼓励和扶持先进、限制和淘汰落后的办法，力求调整和优化结构。
上世纪70年代新型干法诞生，80年代我国开始边引进、边探索、边推广。为推动新型干法建设和发展，国家建材主管部门实施了“低投资、国产化，淘汰落后、等量置换，控制总量、调整结构”的重要措施和办法，目的是限制新型干法之外的其它生产工艺，淘汰普通立窑、中空窑和湿法窑，为发展新型干法引航开路。新型干法技术成熟并成为代表性先进技术，显示出强大生命力和竞争力之后，特别是进入新世纪以来，随着新型干法迅猛发展，新型干法技术也在不断提升，淘汰落后的概念和范围已扩展到新型干法以外的所有其它工艺，甚至包括早期建设、单线规模比较小、各项主要技术经济指标不达标的新型干法。
此前我国水泥工业淘汰落后、调整结构的产业政策和办法除了标准的提升，主要还是以行政手段为主，包括项目审批、核准；颁发生产许可证；以生产工艺、规模和建设时间为界限，分地区下达淘汰落后指令性计划，甚至由国家主管部门直接公开发布和公示被淘汰企业名录等。
以行政手段直接干预的产业政策和淘汰落后产能的办法，其优点是直接、简单，便于宣传、易于操作，步调一致，立竿见影。在我国市场经济体制刚建立的早期阶段，特别是出于赶超战略考量是完全必要的，也显示了强有力的效果。通过产业政策引导，使我国水泥工业在很短的时间内很快淘汰了普通立窑、中空窑、湿法窑、立波尔窑等几代落后工艺，新型干法比例达到90%以上，不仅赶上甚至超越了一些工业发达国家。
但是，从经济学角度看，在市场经济条件下，产业政策和政府行为只能作为弥补市场缺陷的辅助性手段，或在某个阶段后发国家为追赶发达国家所采取的故意扭曲市场的临时性措施。这种产业政策和做法带来的主要问题有三方面：一是难以准确把握阶段性和特殊性矛盾，容易形成一刀切和一茬接一茬的“阶梯式”淘汰；二是因责任划分和利益矛盾，被淘汰企业及其利益相关方阻力比较大，执行不彻底，容易反复和反弹；三是只能解决暂时性或短期矛盾，不能解决长期和根本性问题。一旦政策放松或执行中存在偏差和漏洞，市场就必须进行消化或在较长时期内通过波动和震荡达到回归和纠偏目的。
此前我国水泥工业淘汰落后、抑制产业过剩的产业政策和做法已充分验证了这些最基本的市场经济规律。首先，我国水泥工业淘汰落后政策呈现明显的阶段性和“阶梯式”：早期主要是淘汰普通立窑、中空窑和湿法窑，容许半干法的机械化立窑和立波尔窑，鼓励和支持所有的新型干法窑（包括SP窑）。于是通过新建或改扩建，催生了一大批大口径机立窑和日产熟料700-1000吨的小新型干法窑。这些新形成的产能很快在新一轮产业政策中被视为落后产能。现阶段在经济发达、水泥产能高度集中地区甚至日产熟料2000吨水泥生产线也被列入淘汰对象。据统计，2000年全国水泥产量5.97亿吨，但从2006年到2014年累计淘汰的水泥产能已达6亿多吨。其次，在淘汰过程中不少企业和地方采取明关暗产、以小扩大的办法以求躲避淘汰，或谋求更多的补偿。另外，最主要的是从上世纪90年代我国建材主管部门就提出“控制总量、调整结构，淘汰落后、等量置换”的方针和政策，此后发布政策的主体由建材主管部门，升格到国家发展改革委等八部门、国务院办公厅，直至国务院；淘汰落后的提法和力度从“限制”、“禁止”、“抑制”到“遏制”不断升级，但水泥总量和产能过剩局面并未得到真正控制，相反越控制产能过剩越严重。这些情况再次充分证明，作为竞争性行业市场机制和供需起着决定性作用。
当前，我国经济已开始由投资和出口拉动为主的高速增长转向以创新和内需驱动的中高速或中速新常态发展阶段，水泥工业作为与投资密切相关的产业，其发展也必将受到重大和深远的影响，导致水泥工业发展阶段和经济运行发生质的变化。其中最主要的是市场经济机制的真正确立，由市场调节和平衡供求关系，对总量、结构和淘汰落后产能进行自适应性调整。其主要依据是：
第一，水泥工业发展阶段已由扩张转向成熟和趋稳。
量的需求不可能再有更多的提升空间，即便短时间内出现波动，也不可能影响长期性趋稳趋降的基本走势。与此同时行业竞争将日趋激烈，企业兼并重组、资源和市场整合不断加快，集中度将越来越高，自然形成一种优胜劣汰机制。
第二，“十八大”之后随着国家经济体制改革的不断推进，水泥作为竞争性行业，今后将基本靠市场调节。
党的十八大明确提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。由此可以推断，今后水泥行业除了战略性中长期规划、基础研究和重大关键性共性技术的研发、产品技术规范和标准等事关行业发展最基本、最重要的方向性、基础性决策和投入仍由政府主导和参与之外，其它大量的涉及项目决策、总量平衡和结构调整的资源配置问题将完全交由市场调节。政府的职责和作用主要是把握方向，夯实基础，制定公平竞争规则，制定产品和技术规范与标准，加强公共服务，强化市场监管，维护竞争秩序，推动可持续发展。
第三，随着政府职能转变和减少对微观经济的干预，企业目光将更多地转向并关注市场和公平竞争。
过去由于政府掌握项目审批、核准权，掌握投融资和证券发行及股票上市审批权，拥有土地、房屋、矿产资源、企业配套设施等定价和税收优惠等企业生杀大权，许多企业为了生存和发展不得不花费很多精力去打通和维护与政府的关系，寻求政府的关心、支持和偏爱，甚至有时上不上项目或如何上项目都要听市长和政府的安排。今后随着税制改革，税权和事权将重新界定和划分；随着政府职能转变，追求GDP增长将不再成为官员政绩考核最主要或唯一目标；随着国有企业混合所有制改革，公众和社会对企业决策的参与或监督越来越规范和强化。所有这些，都将对企业行为和市场绩效发挥直接和重大影响。企业将在市场上真正发挥主体作用，将更多的精力放在研究市场供求关系和走势，研究公平竞争的环境和条件，研究竞争对手的战略和策略，从而不断提高自身的竞争力，确保在市场上的生存和可持续发展。
第四，社会和公众环境生态保护意识的增强和监督将迫使环保不达标的企业主动回避或自动退出市场。
水泥企业或项目如果在粉尘、废气（包括二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳）、矿山开采、废石处理等方面达不到国家或当地标准规定的要求，有时甚至虽然达到了标准要求但达不到当地周边群众的直观感受要求，项目就很难上马，即便已经建成的项目或企业也会承受越来越高的成本和越来越大的压力，最终不得不退出市场。
作者：张士秀 中国建筑材料工业规划研究院/信息中心学术委员会主任、教授级高工
