一、错峰生产政策由来与推广
2014年两会期间18位政协委员联名提交了《关于促进构建北方四省一区（黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北）水泥和采暖错峰生产协调机制的提案》，提出在冬季采暖期间停止水泥窑熟料生产，水泥窑煅烧与供暖锅炉进行错峰防止叠加的政策建议。2014年6月国务院对《内参》有关水泥错峰生产报道做出批示。工信部联和中国建筑材料联合会、中国水泥协会调研，按照“舆论推动、政府引导、协会协调、先行试点”的指导原则，稳步推动东北等地冬季采暖期间试行水泥企业错峰生产，一方面缓解水泥行业产能严重过剩矛盾，一方面减轻冬季采暖期雾霾污染。
2016年《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34号）明确要求将推行错峰生产作为压减水泥过剩产能的重要手段之一。2018年6月《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》重申“重点区域采暖季节，对建材等重点行业企业实施错峰生产”。2018年7月国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求“重点区域实施
秋冬季重点行业错峰生产。加大秋冬季工业企业生产调控力度，各地针对钢铁、建材、焦化、铸造、有色、化工等高排放行业，制定错峰生产方案，实施差别化管理。要将错峰生产方案细化到企业生产线、工序和设备，载入排污许可证。企业未按期完成治理改造任务的，一并纳入当地错峰生产方案，实施停产”。2018年9月，国家生态环境部、发展和改革委员会、工业和信息化部等多个部门以及京、津、冀、晋、鲁、豫六地政府联合印发《京津冀及周边地区 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，要求各地方根据实际情况实行差别化错峰生产。
2019年1月21日－23日，由工业和信息化部原材料工业司、节能与综合利用司、生态环境部大气环境司、中国水泥协会、冶金工业规划研究院派员组成调研组，赴河北省邢台市、邯郸市，河南省安阳市实地调研重点区域2018-2019错峰生产工作，以掌握水泥、钢铁、铸造等行业错峰生产执行情况和存在问题，对错峰生产政策执行情况作出评估。
调研期间，调研组深入不同行业的多家企业现场，详细听取和询问了企业执行错峰生产情况和存在问题。调研组并于企业所在地的两省市政府主要领导、行业主管部门、生态环境主管部门负责人召开了三场座谈会，认真听取了地方政府部门领导、企业负责人、行业协会专家就错峰生产执行中的问题反馈，提出了意见和建议。
二、水泥企业错峰生产实施情况
河北省和河南省均对秋冬季差异化错峰生产情况作出了严格规定，河北省工信厅还整理了《秋冬季错峰生产工作30问》深入宣贯错峰生产政策。
（一）河北省秋冬季差异化错峰生产情况
根据《河北省环境保护厅关于河北省重点行业秋冬季差异化错峰生产绩效评价指导意见》，要求“建材行业包括水泥（不含粉磨站）、砖瓦、陶瓷、玻璃棉、岩棉、矿物棉、防水建筑材料、石膏板等行业。水泥行业除承担居民供暖、协同处置城市垃圾或危险废物及高速公路重点建设项目等保民生任务的，要根据承担任务量核定最大允许生产负荷外，其余企业错峰期间全部停产”。通用指标包括“（1）料场扬尘防治标准、（2）无组织排放治理标准、（3）污染源监测数据要求”。差异化指标包括“建材行业的差异化指标主要分为能源结构、排放水平、运输结构等方面”。
1、邯郸市制定了详细的《2018-2019年重点行业采暖季差异化错峰生产工作方案》。要求“坚持绿色导向原则、差别化原则、民生保障原则、错峰和应急相结合原则，一企一策制定错峰生产减排比例。”“可根据本地空气质量情况，适度加严本地限产比例，但原则不超过5%的生产负荷。各县（市、区）政府要将细化的企业错峰生产方案报市大气办备案。”“差别化错峰生产管控从2018年11月15日开始，到2019年3月31日止，按照两个阶段执行”。2018年11月15日至2018年12月31日执行第一个阶段差别化管控措施，主要行业中水泥限产4.08%。2019年1月1日至2019年3月31日执行第二个阶段差别化管控措施。
邯郸市26家水泥企业（水泥熟料厂4家，粉磨站22家），4家熟料企业（2家不限产，1家限产18%，1家限产20%）；22家粉磨站中，5家不限产，15家（通道区域）限产5%，1家企业自行停产。水泥总产能3859万吨，采暖季产能为1142万吨，通过差别化管控邯郸市水泥行业生产负荷95.92%（限产比例4.08%），管控后水泥生产产能1095万吨（限产产能46.59万吨）。
邯郸市要求各县（市、区）政府（管委会）负责组织各错峰生产企业严格落实错峰生产要求，根据核定的生产负荷，督导制定具体生产方案，落实到各生产线及具体设备，明确到具体生产日期。市直各牵头部门要会同相关县（市、区）政府（管委会），对企业生产方案现场核查，逐一审核；各企业制定的具体生产方案经县（市、区）政府（管委会）主要领导签字并加盖政府公章后，分报市直牵头部门和市大气办备案。各错峰生产执行情况检查组按照企业制定的具体生产方案进行检查，严格督导各企业落实到位。
2、按照《邢台市重点行业秋冬季差异化错峰生产绩效评价实施方案》要求，邢台市大气办组织技术专家组对“三区一县”错峰生产企业初审结果进行现场核查，其限产比例作为2018-2019年采暖季差异化错峰生产结果，并将核查结果进行公示，接受社会监督。
（二）河南省秋冬季差异化错峰生产情况
河南省污染防治攻坚战领导小组办公室发布《关于印发河南省2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案的通知》，“对重点行业将全面执行特别排放限值”。自2018年10月1日起，全省钢铁、石化、化工、有色（不含氧化铝）、水泥行业以及工业锅炉全面执行大气污染物特别排放限值。对未按期完成特别排放限值改造的企业，依法实施停产整治。大力推进钢铁、水泥、电解铝、炭素等非电行业超低排放改造试点，2018年10月底前，力争完成129家企业超低排放改造工作。其中水泥窑废气颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放浓度要分别不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米。对完成超低排放的企业，可豁免秋冬季错峰生产。
河南省污染防治攻坚战领导小组办公室发布《省污染防治攻坚战领导小组办公室关于印发河南省重点行业差异化错峰生产指导意见的通知》，提出重点行业差异化错峰生产实施时间和范围为2018年11月15日至2019年3月15日，重点对全省钢铁、焦化、铸造、建材、有色、医药（农药）等行业实施差异化错峰生产。建材行业主要包括水泥（含特种水泥，不含粉磨站和粉磨工序）、砖瓦窑、陶瓷、岩棉、玻璃棉、矿物棉、石膏板、耐材企业。对达相关行业规定排放限值要求，完成《河南省2018年工业大气污染治理专项方案》（豫环攻坚办〔2018〕87号）规定的生产、运输、储存无组织排放治理要求的建材企业，并按规范安装在线监控设施的，实施差异化错峰生产。对不符合污染防治要求的，依法依规查处，并实施限期整改，整改完成后，按规定要求实施错峰生产。
1、豁免类。达到超低排放（水泥窑废气颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米），附属矿山达到绿色矿山要求的水泥企业。
2、限产类。达到超低排放（水泥窑废气颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放浓度分别不高于10毫克/立方米、35毫克/立方米、100毫克/立方米）的水泥企业，豁免2019年1－2月份免于错峰停产。
3、限制类。豁免类和限产类以外的建材企业，原则上实施停产。承担居民供暖、协同处置城市生活垃圾或危险废物等保民生任务的水泥企业，要根据承担任务量核定最大允许生产负荷；承担居民供暖水泥企业采暖季结束后补停相应时间。对位于城市建成区的建材企业，可加严一级错峰限产要求。
三、水泥错峰生产实施效果和存在问题
（一）实施效果
水泥行业尤其是京津冀晋鲁豫地区行业协会、水泥企业已经形成共识，水泥行业执行错峰生产政策是极其有成效的。实践证明，在相关部委对错峰生产的政策指导、协调推进下，省级行业主管部门、生态环境主管部门、市政府切实贯彻落实错峰生产政策，不仅有效缓解环境压力，还从供给侧端让水泥企业行业自律，自发减产减量，稳定、调节了水泥产品市场供需动态平衡。错峰生产执行过程中豁免水泥企业数量少的，当地大气环境质量明显提升，实现了区域水泥行业控产量稳价格增效益，水泥企业员工福利待遇有保障，水泥企业停窑期间员工工资照发，企业组织生产技能学习培训，保证了生产安全和管理提升。错峰生产执行过程中，豁免水泥企业数量较多的，区域内水泥企业产品销量大反而效益低、自然资源消耗量大、排污总量相对高，低价竞争无法保证产品质量，不符合高质量发展的要求。
（二）存在问题
2018年底，晋冀鲁豫四省协会和区域产能前六大水泥企业集团（河北省建筑材料工业协会、山西省建材工业协会、山东省水泥行业协会、河南省建筑材料工业协会、唐山冀东水泥股份有限公司、中国联合水泥集团有限公司、山东山水水泥集团有限公司、河南省天瑞水泥集团有限公司、河北省石家庄市曲寨水泥有限公司、山西省威顿水泥集团有限责任公司）联名向工信部、生态环境部、中国水泥协会报告：由于某些区域政府豁免错峰企业较多，缺少有效监管，借协同处置、冬季供暖、超低排放名义不执行错峰生产的水泥企业越来越多，水泥熟料产量同比增加，加剧了水泥产能过剩矛盾，大气质量较同期恶化，大气污染应急预警明显增加，京津冀及周边大气质量较去年同期有明显下降。（见表1）。
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据统计，河北省共有85条水泥熟料生产线，自2018年11月15日（至2019年3月15日结束）开始执行采暖季差异化错峰生产以来，达到豁免不停窑的生产线有45条，其中供暖16条，协同处置26条（含危废、处理垃圾、污泥等）、保障重点工程3条，合计未停窑熟料产能约日产130000吨。截止1月17日，河北已停窑50条（包括地方政府因考虑环保排放总量和重污染天气预警方案另要求的政策停窑），停窑率59%，未停窑35条。京津冀地区发布的大气重污染预警次数和天数：北京市3次共8天、天津4次共14天、唐山4次共35天、廊坊5次共43天、保定5次共27天、石家庄4次共42天、邢台4次共23天、邯郸4次共36天。而河北省及周边大气质量较去年同期有明显下降。经测算，2018～2019采暖季期间，河北省水泥产量较2017～2018年同期增加1000万吨。二氧化碳增加排放860万吨，氮氧化物增加排放1.1万吨，二氧化硫增加排放300吨，固体颗粒物增加排放1500吨。
新问题主要有以下几个：
1、承担协同处置生活垃圾、市政污泥、危废和工业尾渣的水泥熟料生产线，不论处置量多少，基本不参加错峰生产。并且多以企业自行上报登记为主，缺少公开的具有资质的第三方核定，信息不及时公开，社会监督难度大。这容易造成企业为躲避错峰生产而弄虚作假。在调研中还发现部分承担协同处置任务的水泥企业无法做到厂区无异味，污水排放不达标。
2、以水泥窑冬季供暖为由不参加错峰生产。错峰生产的本意就是为了避免冬季供暖锅炉与水泥窑炉叠加造成的环境污染，而利用水泥窑供暖增加了水泥企业的耗水量、耗电量、耗煤量和维护管理成本，并非环境效益最优的供暖技术，并且一旦水泥生产设备出现故障或库满停窑，
就无法保障供暖。
3、地方政府自行规定水泥企业超低排放指标，达到指标的企业就豁免错峰生产，没有同一规划和联动措施。必须意识到，即使达到超低排放，也会有排放量。如果某几个地区豁免错峰生产，那么豁免地区的水泥产品就会大量流向严格执行停窑错峰生产的地区，容易造成恶意倾销，严重破坏市场公平竞争环境。从实际情况来看，冬季北方地区建筑工程停工，此时水泥市场需求量较少，豁免水泥企业不停窑只会加大产品倾销量和污染排放总量，增加企业财务成本，对有效化解严重过剩的水泥产能和污染防治极其不利。
地方政府完全豁免部分水泥企业错峰生产，容易加剧产能过剩的矛盾，也会造成客观上排放总量增加。因此，在水泥行业产能过剩矛盾依旧存在的情况下，完豁免错峰而未能有效压减生产负荷的水泥企业过多，对于坚决不打折扣停窑有效压减产量的水泥企业形成了相对“不公平性”，如果水泥企业不参与错峰生产的处罚成本过低，那么个别企业容易钻政策空子利用民生供暖、协同处置等理由躲避错峰生产。
四、措施建议
在调研的基础上，针对水泥企业错峰生产中出现的问题，提出以下改进措施建议：
（一）建议相关部门牵头起草《水泥企业执行错峰生产技术规范》，统一协同处置、冬季供暖、超低排放的衡量标准，为实现差别错峰生产提供技术支撑。
（二）建立健全水泥企业执行错峰生产的监督机制。建议建立企业实名举报平台，畅通监督渠道，明确举报路径和错峰生产政策落实反馈机制，对拒不执行错峰生产的企业，应通过差别电价、排污收费等手段，加大对违规企业的处罚力度。
（三）水泥行业在京津冀晋鲁豫地区是整体上全局上的水泥产品供给端，联动发展关联性强，建议原则上统一停窑天数和起止时间。
（四）错峰生产期间承担居民供暖任务确实无法停窑的水泥企业，应减少生产负荷 15%以上，待供暖任务结束后必须补足错峰生产停窑天数。
（五）对于利用电石渣生产水泥熟料，水泥窑协同处置的企业实施“错峰置换”，即错峰生产期间应承担的污染物减排量由周边普通水泥企业适当延长停窑时间来置换补偿。错峰生产期间，未停窑的企业生产的水泥熟料经检验合格，由区域内普通水泥企业统筹消化处理,熟料价格参考接收熟料的普通水泥企业的变动成本制定，协同处置水泥企业给予普通水泥企业运输费用补贴。
（六）按照各省市自治区总量减排的要求，客观确定各地错峰生产的排放强度和总量控制的衡量标准。建议错峰生产政策不豁免水泥企业。
（七）发挥协会作用。行业协会做好监督工作，引导企业遵纪守法加强自律，协助地方有关部门平稳科学推进错峰生产，巩固污染防治攻坚战成果。
