因其规模和重要影响，即将启动的全国碳排放权交易市场（以下简称“全国碳市场”）吸引着各界高度关注。
“今年是全国碳市场第一个履约周期，纳入发电行业重点排放单位超过了2000家，我们测算纳入首批碳市场覆盖的这些企业碳排放量超过40亿吨二氧化碳，意味着中国的碳排放权交易市场一经启动就将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。”在2021年7月14日上午举行的国务院政策例行吹风会上，生态环境部副部长赵英民介绍相关情况时表示。
与传统行政管理手段相比，碳市场是以较低成本实现特定减排目标的政策工具。全国碳市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的一项制度创新，也被视为助力实现碳达峰、碳中和目标的重要核心政策工具。
实际上，在全国碳市场启动之前，我国碳市场建设已从地方试点起步。十年试点，经验如何？配额如何分配？预期碳价是多少？哪些行业领域将受到影响？7月7日国务院常务会议已经明确了全国碳市场将于7月内择时启动，这一系列问题也将迎来答案。
十年试点 制度设计和人才建设收获宝贵经验
中国的碳市场建设是从地方试点起步。从2011年10月以来，在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳两省五市开展了碳排放权交易地方试点工作，地方试点从2013年6月先后启动了交易。几个试点市场覆盖了电力、钢铁、水泥20多个行业近3000家重点排放单位，到2021年6月，试点省市碳市场累计配额成交量4.8亿吨二氧化碳当量，成交额约114亿元。
多年的摸索也为全国碳市场建设积累了经验。2017年末，经国务院同意，《全国碳排放权交易市场建设方案》印发实施，要求建设全国统一的碳排放权交易市场。“重点排放单位履约率保持很高水平，市场覆盖范围内碳排放总量和强度保持双降，对于促进企业温室气体减排，强化社会各界低碳发展的意识，为全国碳市场建设积累了宝贵经验。”生态环境部应对气候变化司司长李高总结道，这些宝贵经验体现在一些制度设计上，包括地方法律法规的建设、配额分配方式、交易方式等方面，此外，地方试点为全国碳市场建设积累了人才队伍。
从区域到全国，碳市场的设计原理是相似的，具体规则有所差异。李高表示，7个试点碳市场在纳入的行业范围、门槛也是根据各地的产业发展实际情况和各地温室气体控制目标、管理要求来定的。而全国碳市场从发电行业起步，分阶段、有步骤地推动全国碳市场建设，在覆盖范围、准入门槛、配额分配方面的制度设计和试点市场有一定的差异。
兴业银行首席经济学家鲁政委对《金融时报》记者表示，此前，试点地区的碳排放配额多由地方政府制定，面临一个地方短期经济利益与碳减排目标之间的平衡问题。从实践情况来看，各地碳价不一，除了北京地区的碳市场价格相对较高之外，其他地区碳价都很低。由于多地碳价较低，有配额的企业缺乏动力出售，导致市场交易不活跃，规模也较小。这反映出，由地方政府主导各地碳价可能不容易平衡好中长期的碳减排与短期经济发展利益之间的关系。而全国碳市场有望扭转这一局面。随着越来越多的市场主体参与进来，碳交易有望更加活跃。
搭建基础框架 探索配额制度与核算体系
在多位受访专家看来，全国碳市场建设现阶段最重要的是明确基本规则，平稳启动。而其中“配额”是一个关键的基础制度设计。“如果配额太松，那么其价值往往过低，起不到激励约束的作用；如果配额太紧，必然会造成企业压力过大。”鲁政委表示。
对此，赵英民表示，启动初期，将采取基准法对全国发电行业重点排放单位分配核发首批配额。具体来说，就是以强度控制为基本思路的行业基准法，实行免费分配。“这个方法基于实际产出量，对标行业先进碳排放水平，配额免费分配而且与实际产出量挂钩，既体现了奖励先进、惩戒落后的原则，也兼顾了当前我国将二氧化碳排放强度列为约束性指标要求的制度安排。”在配额分配制度设计中，考虑一些企业承受能力和对碳市场的适应性，对企业的配额缺口量作出了适当控制，需要通过购买配额来履约的企业，还可以通过抵消机制购买价格更低的自愿减排量，进一步降低履约成本。
当然，这一机制的顺利运行离不开碳排放的准确量化。为了确保数据质量，生态环境部在连续多年开展各相关行业碳排放数据核算、报告与核查工作的基础上，专门印发了《企业温室气体排放核算方法与报告指南 发电设施》《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，对发电行业重点排放单位的核算和报告进行统一规范，对省级主管部门开展数据核查的程序和内容提出严格要求。
对此，鲁政委强调，可积极借鉴国际上已有的探索，利用我国制度优势，从治理、战略、风险管理、目标和指标等方面形成披露的标准模板。同时，积极开展国际合作，尽早参与到国际标准的制定进程中去，尽快形成国内一致、国际接轨的统计披露方案。所谓碳核算体系，是一套碳排放信息核算和披露的方法，是准确掌握我国碳排放变化趋势、有效开展各项碳减排工作、促进经济绿色转型的基本前提，是积极参与应对气候变化国际谈判的重要支撑。
电力行业率先纳入行业覆盖面、交易品种有望持续扩大
在启动初期，率先被纳入全国碳市场的是发电行业。赵英民表示，以发电行业为突破口，是因为该行业直接烧煤，二氧化碳排放量比较大。“包括自备电厂在内的全国2000多家发电行业重点排放单位，年排放二氧化碳超过了40亿吨。因此首先把发电行业作为首批启动行业，能够充分地发挥碳市场控制温室气体排放的积极作用。”
此外，可行性也是重要的考量。排放数据的准确、有效获取是开展碳市场交易的前提。发电行业的管理制度相对健全，产品单一，排放数据的计量设施完备，整个行业的自动化管理程度高，数据管理规范，而且容易核实，配额分配简便易行。
其他行业的基础建设也在不断完善的过程中。据介绍，石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业的数据核算、报送和核查工作也有比较扎实的基础，可为扩大全国碳市场覆盖行业范围做好基础准备工作。
我国要形成更加有效、流动、稳定的，具备广度、深度与弹性的碳市场，需要建立更加多元化、规模化的参与主体。有关专家告诉《金融时报》记者。多元化市场主体是指数量足够多的不同风险偏好、不同预期、不同信息来源的市场主体，这样才能形成公允的均衡价格。
对于大家最关心的碳价，业内人士大多表示，最终还是要看市场供需和经济运行情况。“碳价过高和过低都不好。”赵英民强调，碳价过低，将挫伤企业减排的积极性；碳价过高，也将导致一些高碳企业负担过重。因此合理的碳价，既可以彰显我国实现碳达峰、碳中和目标愿景的决心和力度，又能够为碳减排企业提供有效的价格激励信号。
