当前，我国水泥产业产能利用率仅为73.7%，明显低于国际通常水平。多年来都在呼吁要控制水泥产能，政府也多次出台化解产能过剩的政策，却难逃越治理越过剩的怪圈：2008年～2012年，全国水泥熟料总产能增长了110%。为何会出现这种状况？
重复利用产能置换指标
新型干法水泥熟料生产线达1714条
中国建筑材料工业规划研究院水泥研究部主任高智表示，国发38号文出台后，2009年至今有200多条水泥熟料生产线没有拿到国家批文而违规建设，其中大部分是拿到地方批文的。但2009年之后水泥的审批权在国家发改委，拿地方批文也是属于违规的。
2009年9月，国务院批转发改委等部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》（即国发38号文），水泥审批权由之前的地方政府上收到国家发改委。这是当时被行业评价为“有史以来对水泥行业发展最严厉的一个文件”。
据中国水泥协会统计，在审批权未“下放”的情况下，水泥生产线却越遏制越多。“38号文”发布后至2012年底，违规新增水泥熟料产能近3亿吨，约占2012年底水泥熟料总产能的18.7%。2009年～2013年水泥熟料产能新增加了7.4亿吨，产能增长了80%。截至2013年底，全国新型干法水泥熟料生产线累计1714条，设计熟料产能达17亿吨。
为何越淘汰越多？
地方政府起了“关键”作用
多年来行业都在呼吁要控制水泥产能，政府也多次出台化解产能过剩的政策，却难以逃脱产能越治理越过剩的怪圈，地方政府在里面起了“关键”作用。
一是利用产能置换，多次重复利用置换指标，或以小换大扩大产能规模。
高智表示，国发38号文出台后，很多省提出等量置换或减量置换产能，但存在重复利用指标的现象，产能越淘汰越多。淘汰落后产能变成一纸空文。
早在2008年，国家发改委提出产能置换，让一些地方政府和企业关停落后产能。产能置换就是如果淘汰落后产能，就可以获批新的产能，新产能的效率较落后产能会更高。
二是淘汰落后产能以粉磨站产能代替熟料生产线产能，并且存在同一个产能被多次淘汰的现象。
水泥产能分为熟料生产线和粉磨站，但是粉磨站不生产水泥熟料。水泥生产过程是先生产熟料，然后再粉磨成粉，就变成水泥，因此粉磨站并不是有效的水泥产能。
高智表示，2008年以前立窑（落后的水泥熟料生产线）的产能5亿吨，这些年累计淘汰5亿～6亿吨，现在立窑产能还有两亿吨，所以不知道每年淘汰的产能数据是怎么计算的。
此外，越治理越过剩的另一个重要症结则是由地方政府与企业共同造成的。
首先地方政府对水泥行业缺乏管控，因招商引资而放松审批。湖北省建材工业协会秘书长周豫鄂表示，关键是地方官员都有招商引资的任务，一个水泥项目往往有好几亿元甚至几十亿元人民币投资。
其次是水泥行业短期盈利快，吸引了大量不了解行业现状的民间资本进入。周豫鄂表示，企业应该对水泥行业有长远的认识，水泥需求量未来将要下降，而且水泥行业是高耗能行业，对环境也有影响。
最后是大型企业为扩大市场份额进行非理性投资。部分企业为抢占资源建设生产线，造成了局部地区严重的过剩，整个行业获利空间被大大压缩。像前期由于大企业看好新疆地区未来的发展，蜂拥而入新建生产线以抢占市场份额，结果产能过剩使得水泥价格一直跌至谷底，行业亏损严重。
该如何处置违建产能？
清理违规产能很复杂
在国务院新闻办公室召开的工业和信息化部新闻发布会上， 工信部副部长毛伟明曾表示，在2017年以前，对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、造船五大行业不再新增任何产能，同时对在建的违规项目进行逐步清理，对已建且没有取得依法依规手续的，要按照加严的标准进行对照，分类指导，区别对待。
政府将如何处置2009年以后违规建设的规模庞大的水泥产能？对此，高智表示，对于已经建成的生产线，如果在2009年以后拿到地方批文，也是可以的。因为如果拆除的话，一条生产线也是好几亿元的投资，损失很大。但有些专家建议要给予经济处罚，毕竟属于违规。
“如果已经建成的生产线目前还没有拿到批文的，就要去地方政府补办手续。如果还拿不到地方政府批文，就不允许生产。对于正在建设的没有地方政府批文的，就要拆除。”高智认为。
2013年12月发布的政府核准的投资项目目录中，水泥行业的核准权再次下放，水泥投资项目由省级政府核准。
2014年1月21日，工业和信息化部原材料工业司相关负责人在江苏南京召开的化解水泥、平板玻璃行业产能过剩工作座谈会上指出，各省级主管部门要于2014年3月31日前，提出本地区水泥、平板玻璃工业2013年～2017年结构调整方案；各地区要在2014年6月底前，提出本地区水泥、平板玻璃行业在建违规项目和建成违规项目的具体处理方案。
“水泥项目审批权下放到地方政府后，对过去遗留的问题也交给地方政府来处理，但清理违规产能很复杂，这要看地方政府的具体执行了。”高智表示很担忧。
产能总量如何控制？
需政府与市场共同发力
高智表示，2017年以前行业不再新增任何产能不表示以后不会有新建生产线，还是可以把以前的老生产线拆了，利用这个指标再建产能，但产能总量不能突破。而产能总量如何控制，地方政府如何执行很关键。
周豫鄂表示，湖北省不存在这种情况，国发38号文出台后湖北就没有新建产能，湖北的产能置换政策很严格。湖北有一家企业想建水泥生产线，不敢公开，也不敢建，只要开始建设，周边就有人举报。湖北龙头企业华新水泥、葛洲坝都带头监督产能置换，如果要产能置换，首先要专家界定淘汰的产能，第二要公示结果，最后还要看是不是存在扩建的情况。
湖北华新水泥一位证券部人士表示，目前公司手里有两条生产线的批文，但是并没有建。
对于湖北这种控制产能过剩的方法，是否可以在全国推广，对此，周豫鄂称，湖北模式很难在全国推广，治理产能过剩应该采用市场化的方法，企业才是市场的主体，治理产能过剩不能只是交给政府来完成。
