5年前的春天，18位全国政协委员的联名提案揭开了水泥行业错峰生产序幕。
5年里，从提案到部委试行政策，再到写入党中央国务院相关文件，错峰生产在水泥行业已深入人心。
“水泥错峰生产不仅仅是行业的一项自律行为，更是贯彻落实好党中央国务院打好污染防治攻坚战决策部署的自觉行动，是必须不折不扣、扎扎实实抓细抓好的一项重要工作任务。”工信部原材料司巡视员吕桂新如此总结。
站在5年后的全国两会时间节点上，我们通过采访会场内的代表委员、会场外的行业主管部门领导、协会、企业家，梳理这项政策的诞生、执行过程，探讨如何进一步做好水泥错峰生产。
来由：错峰生产是若干政策文件作出的规定
2014年的全国两会上，全国政协新闻出版界的18位政协委员联名提交了《关于促进构建北方四省一区(黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北)水泥和采暖错峰生产协调机制的提案》，提出在冬季采暖期间停止水泥窑熟料生产，水泥窑煅烧与供暖锅炉进行错峰、防止叠加的政策建议。
同年6月，中央领导同志在经济日报《经济内参》有关水泥错峰生产报道上作出重要批示。为落实批示精神和回复政协委员提案，工信部原材料司会同中国建筑材料联合会、中国水泥协会、《中国建材报》社先后赴东北三省、内蒙古自治区和河北等地进行了调研。在调研报告中提出以“舆论推动、政府引导、协会协调、先行试点”的指导原则开展错峰生产试点。
2014年12月，东北三省水泥行业宣布实施错峰生产，103条水泥熟料生产线、共4000万吨产能统一停窑。更早些时候，新疆全区、陕西关中地区即开始实施水泥企业错峰生产。
此后，北京、天津、河北、山东、河南、山西等4省2市也积极响应主动加入了错峰生产试点，新疆自治区经信委、环保局还专门就错峰生产联合印发了文件。
据此，工信部原材料司向部主要领导呈送了关于水泥错峰生产落实情况的报告，部领导批示：此项工作很有意义，应予坚持。随后向中央领导同志呈送了关于北方地区试点水泥错峰生产情况和建议的总结报告，得到国务院领导肯定。
有部分区域的先行先试，有其他区域的积极响应，2015年11月，工业和信息化部、环境保护部联合发布了《关于在北方采暖区全面试行冬季水泥错峰生产的通知》，决定北方地区在2015~2016年采暖期全面试行水泥错峰生产。试行错峰生产的范围为在北方采暖地区的水泥熟料生产线试行错峰生产，但承担居民供暖、协同处置城市生活垃圾及危险废物等特殊任务的熟料生产线除外。
经过了政府部门多地调研，反复开讨论会，邀请各界人士充分论证之后，错峰生产才开始逐步推行，从一个省到多个省，再到北方全部采暖地区，并逐步开始向全国所有区域蔓延。
2016年《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（〔国办发〕34号）把推行错峰生产作为“压减水泥过剩产能”的重要手段之一。
2016年10月，工信部、环保部两部委发布《关于进一步做好水泥错峰生产的通知》，决定在2015年北方地区全面试行错峰生产的基础上，进一步做好2016~2020年期间水泥错峰生产。
此次错峰生产的范围为北京、天津、河北等15个省（自治区、直辖市）所有水泥生产线，包括利用电石渣生产水泥的生产线都应进行错峰生产。其中，承担居民供暖、协同处置城市生活垃圾及有毒有害废弃物等任务的生产线原则上可以不进行错峰生产，但要适当降低水泥生产负荷。
2017年，为落实《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（环大气〔2017〕29号）和《京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（环大气〔2017〕110号），推进京津冀及周边地区秋冬季环境空气质量持续改善，做好“2+26”城市原材料行业2017~2018年秋冬季错峰生产工作，《工业和信息化部办公厅环境保护部办公厅关于“2+26”城市原材料行业2017~2018年秋冬季开展错峰生产的通知》（工信厅联原函〔2017〕602号）得以发布，指导区域内钢铁、建材、有色行业开展错峰生产。
2018年，中共中央、国务院发布了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（国发〔2018〕22号），生态环境部联合多部委发布了《关于印发〈京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案〉的通知》（环大气〔2018〕100号）《关于印发〈汾渭平原2018~2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案〉的通知》（环大气〔2018〕132号）《关于印发〈长三角地区2018~2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动的方案〉的通知》（环大气〔2018〕140号）等文件，指出相关区域要因地制宜实施工业企业错峰生产。
主体：政策创新的主体是政府部门
不可否认，在错峰生产的发源地东北地区，一些水泥熟料企业很早之前就有冬季停窑的传统，而当这一行为从行业企业之间的自律行动上升为国家政策后，它的实施主体已经从企业转变为政府部门，也就是说，这一政策创新的主体是政府部门。
然而，在一些省份，仍有地方工信部门相关负责人推卸责任，将错峰生产划到行业自律范畴，认为做好错峰生产是行业协会该做的事，对拒不执行错峰生产的企业也“睁一只眼，闭一只眼”。
“在当前来讲，错峰生产不仅是一项行业的自律行为，更是一项政治行动。它关系到党中央的决策部署能不能落到实处。”吕桂新强调，这一政策的实施主体是政府，有关方面应该从政治高度加强对错峰生产的认识。错峰生产不是可有可无的，更不是随随便便想怎么做就怎么做的。
“错峰生产是国家产业政策，是水泥企业主动承担社会责任的环保行动，是政府对行业的要求。”中国水泥协会常务副会长孔祥忠强调。
初衷：错峰生产的主要目的是节能减排
翻开5年前全国政协委员的那份提案，可以看到这一建议的初衷是节能减排。“化解过剩产能、降低企业成本、改善劳动条件、促进产业协调”，这些意义都排在“节约生产能源、减少污染排放”之后。
全国政协委员、中央电视台主持人白岩松此前在接受媒体采访时曾表示，这一提案是针对全国雾霾问题而提出。这个错峰指的是雾霾之峰，是为了保护环境。同时错峰也契合了广大北方地区冬季是需求淡季、熟料储存易变质、其他季节又生产过剩、足够全年使用的现实。也正因这一初衷，提案获得18位全国政协委员的联名签署，得到了众多业内人士的支持。
水泥工业污染排放量并不小。《水泥工业污染防治技术政策》中说，“水泥行业颗粒物排放占全国颗粒物排放量的20％～30％”。另外，水泥行业二氧化硫排放占全国总排放量的5％~6％，全国水泥行业年排放氮氧化物约200万吨，占全国氮氧化物排放量的10％左右，居火力发电和汽车尾气排放之后的第三位。
从2014年冬季开始至今，实施水泥错峰生产所取得的成绩为业内外称道，错峰生产有效缓解了北方地区冬季大量燃煤导致的环境压力。
李克强总理在政府工作报告中提到，2018年，我国污染防治得到加强，细颗粒物（PM2.5）浓度继续下降，生态文明建设成效显著。
“这其中，水泥工业错峰生产也起到了重要作用。”一位水泥企业负责人向记者表示。
实践证明，在产能严重过剩的情况下，错峰生产不失为一项有效的治标之举，被广泛认可。
“现在再定性，和5年前就不一样了，必须提高政治站位。”吕桂新向记者表示，错峰生产是写入中央文件的一项政策，从国务院、部委、地方政府，不同层次均出台了相应的措施和方案。时至今日，错峰生产是加强生态文明建设、打赢蓝天保卫战、京津冀打好污染防治攻坚战的一项重要内容，也是重要措施之一。
性质：供给侧结构性改革的一项重要举措
中国建材集团党委书记、董事长宋志平坦言，得益于国家供给侧结构性改革，全行业通过错峰生产与行业自律等办法，近几年水泥行业逐步恢复元气。“2015年水泥行业是个低点，大家都没赚到钱。2016年企业日子好些了，2017年行业有了正常利润，2018年取得了更好的成绩。”
在他看来，错峰生产虽不是一个完美的方法，但是行之有效。“跟北京汽车限号一个道理，北京汽车太多了就得限号上路，不然谁的车都跑不快，公平的办法就是限号。”
孔祥忠认为，错峰生产是水泥行业供给侧结构性改革的重要组成部分，已成为国家产业政策并步入常态化。
吕桂新表示，推动错峰生产，已经成为水泥行业供给侧结构性改革的一项重要举措，有利于逐步化解过剩产能。
效果：达到了供需平衡，企业反响良好
“水泥错峰生产对于北方地区阶段性改善环境质量起到很好的作用。另外也改善了水泥的供给关系，使水泥行业避免打价格战，对行业的健康发展包括盈利水平的提升，起到很大的促进作用。”全国人大代表、安徽荻港海螺水泥股份有限公司党委副书记、总经理张来辉如此总结。
如今，错峰生产在行业里已受到普遍认可，反响良好。“不像几年前有的人甚至公开唱反调，现在杂音少了。”吕桂新说。
因此，水泥错峰生产的影响力和作用力也在向横纵两个方向蔓延。一是水泥错峰生产的方向由北向南蔓延，南方一些省份的政府部门和水泥企业也积极执行错峰生产，现在反而比北方做得更好；二是错峰生产的理念在其他相似窑炉产业开花，钢铁、有色、砖瓦窑等产能过剩的传统行业，在国家产业政策的推动下，也开始尝试建立并践行各自领域行之有效的错峰模式和机制。
据工信部原材料司统计，2018年采暖季，重点区域各级政府和有关部门认真贯彻落实国家要求，着力在差异化错峰生产上下功夫，组织制定分地区、分行业的错峰生产方案。本轮实施错峰生产的企业约1.3万家，涉及钢铁、建材、焦化、有色、铸造、化工等行业。
众多水泥行业人士向记者表示，在去产能没有根本性解决办法的时期，错峰生产是水泥行业的一个重要突破，是通过去产量实现去产能的重要方式。
宋志平认为，实践证明，错峰生产是行业在去产能得不到本质性解决情况下的一个切实可行的办法，各方都能接受。这是用去产量的方法来保护环境、调节供需平衡，也是水泥行业探索供给侧结构性改革的重要实践。目前个别媒体炒作个别地区、个别项目水泥价格较高，和个别项目断供，这是以偏概全的，不能反映今天整个水泥行业和建设方面的现状。
“实际上从全国来看，从全季节来看，水泥还是远远供大于求，产能过剩严重，也希望各方能理智看待今天的错峰生产。”宋志平表示。
观察：政策执行还存在一些问题
水泥行业经过5年的错峰生产实践，在实施过程中仍然存在不同地市实施力度差异大、借保障民生逃避错峰生产以及不同程度的“一刀切”等问题，也有泛东北地区等区域正常错峰生产已起不到调节市场供需作用，行业人士呼吁延长错峰生产时间。
全国人大代表刘丽芬告诉记者，在内蒙古自治区关于错峰生产的文件里，PVC企业的电石渣熟料生产线也要严格按照要求执行错峰生产，但她调研发现，PVC企业基本没有按照要求执行。她建议加大对错峰生产政策执行情况的检查力度，对不执行该政策的企业顶格处罚；确因连续生产而不能错峰的，须与就近的传统熟料企业进行产能指标有偿置换。
辽宁省水泥协会相关负责人也向记者表示，辽宁省内拒不执行错峰生产情况比较突出，也有企业借保障民生等理由逃避错峰生产，应对拒不执行错峰生产的水泥企业加大处罚力度。
泛东北地区水泥去产能领导小组秘书长于本良告诉记者，作为错峰生产发源地的东北，目前错峰生产执行的情况和效果不太理想。
“错峰生产的主要作用是减少产能过剩和叠加排放，随着产能过剩的加剧，在泛东北地区，水泥行业正常错峰生产已经不能发挥作用。”因此，他建议对错峰生产进行动态管理，错峰生产天数与产能过剩同比例增长，即本地区下年错峰生产天数=2016年国家下达错峰生产天数×（本年产能过剩率/2016年产能过剩率）。
另外，个别省份政府主管部门对达到超低排放的企业给予豁免错峰生产的做法，在一些水泥行业人士看来也值得商榷。“错峰生产是为了环保，超低排放也是为了环保，错峰生产与超低排放不应是相互取代的关系，应用新技术应该不破坏市场公平竞争环境。因此，现阶段在水泥工业超低排放技术、环境综合效益尚未得到足够论证的情况下，用豁免错峰生产来推广应用超低排放技术的做法值得商榷。”
孔祥忠建议工信、环保、财税、市场监督等主管部门，加强政策制定过程中的协调沟通，继续推行水泥错峰生产政策，维护市场公平竞争秩序。建议根据企业排放水平制定差异化的环境税费收取比例，鼓励超低排放企业。建议制定水泥企业的超低排放标准和技术规范，引导水泥环保科技创新。只要水泥超低排放技术得到成熟验证，所有水泥企业执行超低排放并无障碍，只是错峰生产政策在化解产能严重过剩任务没有完成之前还是要继续执行。
未来：使错峰生产各项规定落到实处
吕桂新在接受记者采访时强调，各方面都要认真学习、提高认识，深刻理解党中央的决策部署，把错峰生产真正落到实处，而不能只是调门高、空喊口号，具体在贯彻时却阳奉阴违，根本不落实。“这种两面行为是不允许的。发现这种情况，一定要坚决纠正、严肃查处。”
对于拒不执行错峰生产的，地方相关主管部门要起到应有的监督作用，发现这种情况，应立即调查，一经查实，坚决纠正。不能不作为、视而不见、充耳不闻。这是不行的，是要被追究的。地方政府既然制定了相应的规定，就要认真执行，如果形同虚设，伤害的是诚实守信、遵法守规的企业，老实人受伤害，偷奸耍滑的得逞，既破坏了公认的价值观，也破坏了政府的公信力和政策的权威性与统一性。
对于一些省份在制定具体落实方案时，强调因地区、行业、企业的不同进行差异化错峰，不搞“一刀切”，吕桂新认为，从正向引导企业加大环保投入，这是好事，总体来看，做法应该肯定；但另一方面，在具体执行过程中，要注意防止弄虚作假，要调查一些企业是否通过不正当手段达到超低排放，是否有企业打着居民供暖的旗号规避错峰生产。这样既做不好错峰生产，也不利于行业节能水平的提高。
吕桂新说，不搞“一刀切”是对的，但面对问题也要敢于“切一刀”。“弄虚作假是绝对不允许的。”对于未来如何进一步做好错峰生产，他提出如下建议——
首先，政府要加大监管，部门之间要形成合力。特别是对于拒不执行错峰生产政策的企业，相关执法部门应及时跟上，按照相关规定加大处罚力度。“对违规企业，首先要调查清楚，确认其不执行的理由是否符合相关规定，即使满足条件，也要诚信经营，调查实际生产过程中有无其他违法行为。一旦出现严重的安全事故，要严肃处理，追究责任，违法的要追究相应的法律责任。”
其次，企业还应进一步提高对错峰生产的认识，要站在政治和行业利益的高度执行错峰生产，不能耍小聪明、追求短期效益，做到诚信经营，履行基本的社会责任，自觉执行行业自律规定和国家政策。
再次，行业协会包括地方行业协会也要发挥作用。发现异常情况要及时和相关企业沟通，做好耐心的说服工作，也要及时向行业通报，避免一些误会，避免“破窗效应”。
最后，要进一步发挥舆论监督作用。对典型违规企业，媒体要跟踪报道，曝光违法违规行为，为错峰生产营造良好的舆论环境，形成“执行政策光荣，不执行政策可耻；诚信光荣，不诚信可耻”的良好氛围。使企业从“要我错峰”到“我要错峰”，坚定贯彻好中央、部委和地方政府关于错峰生产的相关政策。
吕桂新告诉记者，在“打好污染防治攻坚战”的部门分工里，错峰生产是工信部和生态环境部的一项重要工作，工信部将发挥好行业主管部门的职责，对错峰生产政策执行不力的重点区域、企业，通过深入调查，摸清情况，加大监督力度，使错峰生产各项规定落到实处，促进建材行业实现稳增长、调结构、增效益。
同时，工信部也将进一步加大工作力度，按照中央经济工作会议部署，水泥行业也要按照“巩固、增强、提升、畅通”八字方针，“巩固”供给侧结构性改革取得的成绩，特别是去产能方面的成绩。下一步是如何“扩大”，要进一步加大过剩产能的出清，使行业产能利用情况得到进一步改善。
