近两年，行业内出现了利用《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（以下简称：《实施办法》）投资新建熟料生产线项目的倾向。数据统计，2017年通过项目延续建设和产能置换方式在建水泥熟料生产线有30余条，熟料年产能超过4500万吨；2018年1月份以来，部分省新公布13条熟料生产线产能置换新建项目方案，年产能近2000万吨，全年延续项目和置换项目总计熟料产能6500万吨以上，其中涉及产能置换的熟料产能在4100万吨。在建项目中，除了延续项目和确因城市规划需搬迁建设项目外，通过《实施办法》新建项目的做法带来“有效产能”增加，与“有效压减水泥熟料过剩产能”的政策初衷是相悖的。
在整个行业产能严重过剩的背景下，今年一季度水泥市场需求总量又下降4.5%，《实施办法》有可能被利用而引发新一轮项目建设热潮，给行业供给侧结构性改革带来负面影响。因此，对现有的《实施办法》尽快进行必要的修改，遏制新建水泥项目的倾向，强化落实“有效压减水泥熟料过剩产能”政策力度，加快去产能为重点的供给侧结构性改革，稳定水泥行业效益增长。
一、对产能置换政策的理解
国务院《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发【2013】41号）要求：1、分类妥善处理在建违规项目。对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，依法依规补办相关手续。2、引导产能有序退出。实施等量或减量置换，淘汰和退出落后产能。
《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发【2016】34号）要求：2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料、平板玻璃产能置换。
《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业【2015】127号）和《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原【2017】337号）都提出产能置换实施办法原则是：有效压减水泥熟料过剩产能，推动技术进步，加快联合重组，优化结构布局。
由于工信部原【2017】337号文已明确规定“落后产能”、“违规产能”“均不得用于产能置换”，因此，产能置换政策的应用范围主要是“分类妥善处理在建违规项目”。“对确有必要建设的项目”应当按照“有效压减水泥熟料过剩产能，推动技术进步，加快联合重组，优化结构布局”的原则进行严控。
二、分业施策才能有效压减过剩产能
《实施办法》作为分类妥善处理 2017 年底之前已建或在建违规项目，依法依规补办相关手续是务实的。实施等量或减量置换，也起到了一定的“有效压减”作用，违规项目在补办合规手续中，为寻求置换产能也付出了应有的机会成本。
水泥熟料产能应分为实际产能和有效产能两个概念。实际产能是指：现所有熟料生产线设计总产能；有效产能是指：能够产生利润的产能，水泥行业熟料生产线产能利用率的利润平衡点至少要在40%以上。实际产能减去有效产能是无效产能，也就是过剩产能。随着市场需求的变化，有效产能与无效产能之间也是可变的。现在和今后水泥需求的趋势是逐渐下降，有效产能也会逐渐减少。水泥产能置换要将无效产能转化为有效产能，与市场发展趋势相悖。
从近两年新建项目的势头说明，部分企业利用《实施办法》不完全是为了解决已建项目的合规手续，而是更关注新上水泥建设项目。部分地方政府也乐意运用《实施办法》来支持投资商新建水泥项目，根本无视本省水泥产能严重过剩的事实。试想，《实施办法》如果仅用于分类妥善处理已建项目合规问题，杜绝利用无效产能置换后新建项目，就可以从源头上“有效压减水泥熟料过剩产能”，产能置换政策就变成了一个去产能的好政策。
水泥和钢铁、煤炭、玻璃不一样，水泥具有产品同质化和市场区域化的特征，在产能严重过剩的情况下就应该遏制任何形式的新建项目。钢铁、煤炭和玻璃都有品种多样性，虽然总产能过剩，但不同时期市场对不同品种的需求有变化，该投资的项目还是需要建设。行业不同，政策有别，这才是分业施策。
三、“无效产能”本该列为去产能对象
2017年全国熟料实际年产能20.8亿吨，当年生产熟料14亿吨，熟料的产能利用率68%。要达到国办发【2016】34号文件提出的“产能利用率回到合理区间”的目标任务，即使市场需求不变仍为14亿吨，熟料产能利用率要回到合理区间80%，即17.5亿吨，过剩产能量是3.3亿吨。根据2017年中国水泥协会产能利用率调研分析结果，至少有1亿吨以上熟料产能是处于长期停产或极低利用率的“无效产能”。
长期停产的、无资产效益回报的“无效产能”本该列为去产能对象。通过政府引导，企业自愿基础上设立各省水泥去产能专项资金，创新建立市场化运行机制，加快过剩产能有序退出市场，是水泥行业供给侧结构性改革的关键，也是落实党的十九大报告提出的新动能转换的需要。
通过《实施办法》新建的生产线，单线规模大了，劳动生产率提高了，但新建项目的技术水平比被置换的旧线提高有限，本质上还是重复技术的建设项目，与“推动技术进步”的要求还有较大差距。
如果不是为了建新线的需要，“无效产能”的企业没人愿意去收购，新建项目的持续不停，也没人敢去“加快联合重组”。
四、跨地区产能置换无益于优化市场布局
除了目前的西藏地区，其他各省市自治区水泥行业均存在产能严重过剩。有些新建项目在本省内产能置换指标不够，就到外省区去购买，实际上是加大了本省的原有产能过剩程度，对优化本省水泥市场布局无任何意义。彼此都是产能过剩省份，进行项目产能指标置换，目的不是为了去产能和优化市场布局，只是为了新建项目需要。不论在本省内产能置换还是跨地区产能置换来新建项目，没有解决产能严重过剩问题，没有创造新的市场消费空间，也很难符合优化市场布局的“全局原则”和“市场拓展原则”。
五、政策建议
按照国办发【2016】34号文件中发挥行业协会作用，“加强对行业关键、共性问题的研究，反映企业诉求，反馈政策落实情况，提出相关政策建议”的要求，在征求部分大企业领导人意见和调研基础上，针对《水泥玻璃行业产能置换实施办法》在执行中遇到的问题，提出以下修改建议，供政府主管部门参考：
1、除了因城市规划、国家重点工程建设需要搬迁正在运行的水泥企业外，其他一律不得新建生产线。2017年以前已批未建水泥项目，一律不得以产能置换方式再投资新建生产线。
2、鼓励应用新工艺、新技术对现有生产线在回转窑主机装备规格不变的情况下进行环境保护、能效提升、提高资源综合利用水平的技术改造。
3、开展水泥窑协同处置项目只能在现有水泥熟料生产线上投资改造，不得通过产能置换来投资新建水泥熟料生产线进行。
4、连续停产一年以上的水泥熟料生产线或年熟料产能利用率低于20%的生产线不能作为产能置换指标。
5、建议对列为产能置换指标的水泥熟料生产线，由政府部门网站和中国水泥协会网站同时对社会公示，增加“监督合力”。对公示内容有异议的，列为产能置换指标的熟料生产线所在省级水泥协会组织需要出具证明材料。
