10月6日国务院下发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《意见》）（国发〔2013〕41号）。《意见》首先明确，化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点。
从2003年以来的10年，国家出台了一系列控制钢铁、电解铝、水泥等行业盲目投资、重复建设的调控政策，但均未达到预期目标。（主管部门）从主观上看，所采取的主要政策措施，过多依靠控制和限制审批，总以为控制和限制审批就能够解决产能过剩问题。但几年过去了，产能过剩愈演愈烈。面对产能过剩问题，这次在理念上变以往的“制止”、“抑制”过剩产能为“化解”过剩产能，把化解产能过剩矛盾与调结构、转方式结合起来。有三个更加突出，更加突出发挥地方政府在遏制产能严重过剩行业盲目扩张的作用；更加依靠市场力量调整和优化存量；更加突出建立和完善以市场为主导的化解产能过剩矛盾长效机制。
《意见》要求充分认识化解产能严重过剩矛盾的重要性和紧迫性。在市场经济条件下，供给适度大于需求是市场竞争机制发挥作用的前提，有利于调节供需，促进技术进步与管理创新。但《意见》同时告诫，产品生产能力严重超过有效需求时，将会造成社会资源巨大浪费，降低资源配置效率，阻碍产业结构升级。到2012年底，水泥产能利用率73.7%，明显低于国际通常水平。《意见》指出，值得关注的是，这些产能严重过剩行业仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。
《意见》制定的通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾主要目标有：
--产能规模基本合理。钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，空间布局与区域经济发展相协调，产能利用率达到合理水平。
--发展质量明显改善。兼并重组取得实质性进展，产能结构得到优化；清洁生产和污染治理水平显着提高，资源综合利用水平明显提升；经济效益实现好转，盈利水平回归合理，行业平均负债率保持在风险可控范围内，核心竞争力明显增强。
--长效机制初步建立。公平竞争的市场环境得到完善，企业市场主体作用充分发挥。过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立，资源要素价格、财税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。
《意见》制定了八项化解产能严重过剩主要任务。
（一）坚决遏制产能盲目扩张。
严禁建设新增产能项目。各地方、各部门不得以任何名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目。
分类妥善处理在建违规项目。凡是未开工的违规项目，一律不得开工建设；凡是不符合产业政策、准入标准、环保要求的违规项目一律停建；对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由地方政府提出申请报告，报发展改革委、工业和信息化部并抄报国土资源部、环境保护部等相关职能部门，发展改革委、工业和信息化部商国土资源部、环境保护部等职能部门，在委托咨询机构评估的基础上出具认定意见，各相关部门依法依规补办相关手续。对未予认定的在建违规项目一律不得续建，由地方政府自行妥善处理。所有在建违规项目的处理结果均应向社会公开。
（二）清理整顿建成违规产能。
全面清理整顿。各省级人民政府对产能严重过剩行业建成违规项目进行全面清理，提出整顿方案并向社会公示后，报发展改革委等部门备案。
加强规范管理。各级政府要加强对建成违规产能的规范管理，工业主管部门加强行业规范和准入管理，国土、环保部门严格监督检查，质检部门进行质量保障能力综合评价，依法颁发产品生产许可证。
（三）淘汰和退出落后产能。
坚决淘汰落后产能。在提前一年完成“十二五”水泥行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施，鼓励地方提高淘汰落后产能标准，2015年底前再淘汰水泥（熟料及粉磨能力）1亿吨。“十三五”期间，结合产业发展实际和环境承载力，通过提高能源消耗、污染物排放标准，严格执行特别排放限值要求，加大执法处罚力度，加快淘汰一批落后产能。
引导产能有序退出。完善激励和约束政策，研究建立过剩产能退出的法律制度，引导企业主动退出过剩行业。产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。项目所在地省级人民政府须制定产能等量或减量置换方案并向社会公示，行业主管部门对产能置换方案予以确认并公告，同时将置换产能列入淘汰名单，监督落实。
（四）调整优化产业结构。
推进企业兼并重组。提高产业集中度，增强行业发展的协调和自律能力。
优化产业空间布局。科学制定产业布局规划，在坚决遏制产能盲目扩张和严控总量的前提下，有序推进产业布局调整和优化。
（五）努力开拓国内市场需求。
扩大国内有效需求。适应工业化、城镇化、信息化、农业现代化深入推进的需要，挖掘国内市场潜力，消化部分过剩产能。推动建材下乡，稳步扩大钢材、水泥、铝型材、平板玻璃等市场需求。
着力改善需求结构。提高建筑用钢、混凝土以及玻璃等产品使用标准，带动产品升级换代。
（六）积极拓展对外发展空间。
巩固扩大国际市场。鼓励企业积极参加各类贸易促进活动，创新国际贸易方式。
扩大对外投资合作。鼓励优势企业以多种方式“走出去”，优化制造产地分布，消化国内产能。发挥水泥产业的技术、装备、规模优势，在全球范围内开展资源和价值链整合；加强与周边国家及新兴市场国家投资合作，采取多种形式开展对外投资，建设境外生产基地，提高企业跨国经营水平，拓展国际发展新空间。
[Page]（七）增强企业创新驱动发展动力。
突破核心关键技术。利用市场机制和经济杠杆倒逼企业增强技术创新的内在动力，推动企业转型和产业升级，提升以产品质量、标准、技术为核心要素的市场竞争力。鼓励企业实施技术改造，推广应用更加节能、安全、环保、高效的水泥工艺技术。
加强企业管理创新。提高企业管理信息化水平，推进精细化管理。总结推广企业管理创新优秀成果，实施企业管理创新示范工程。
（八）建立长效机制。
创新政府管理。深化投资体制改革，强化事中和事后纵横协管。加强对产能严重过剩行业动态监测分析，建立产能过剩信息预警机制。
营造公平环境。保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。坚决清理废除地方政府在招商引资中采取土地、资源、税收、电价等损害公平竞争的优惠政策，以及地方保护、市场分割的限制措施。
完善市场机制。提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，切实发挥市场配置资源的基础性作用。以资源环境承载力上限，倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。
《意见》对水泥制定的分业（四点）施策是：
加快制修订水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土，尽快取消32.5复合水泥产品标准，逐步降低32.5复合水泥使用比重。
鼓励依托现有水泥生产线，综合利用废渣发展高标号水泥和满足海洋、港口、核电、隧道等工程需要的特种水泥等新产品。
支持利用现有水泥窑无害化协同处置城市生活垃圾和产业废弃物，进一步完善费用结算机制，协同处置生产线数量比重不低于10%。
强化氮氧化物等主要污染物排放和能源、资源单耗指标约束，对整改不达标的生产线依法予以淘汰。
《意见》提出了（一）完善行业管理；（二）强化环保硬约束监督管理；（三）加强土地和岸线管理；（四）落实有保有控的金融政策；（五）完善和规范价格政策；（六）完善财税支持政策；（七）落实职工安置政策；（八）建立项目信息库和公开制度；（九）强化监督检查的九项政策措施。在第六项完善财税支持政策中明确“要修订完善资源综合利用财税优惠政策，支持生产高标号水泥、高性能混凝土以及利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和产业废弃物”。
对水泥产业，当前急切要抓的主要任务应是坚决遏制产能盲目扩张，严禁建设新增产能项目，分类妥善处理在建违规项目以及清理整顿建成违规产能。
对于在建的违规项目，政策规定，未开工的一律不得开工建设；在建的由地方政府提出申请报告，报国家投资主管部门认定，在认定后，依法依规补办相关手续。未予认定的在建违规项目一律不得续建。所有在建违规项目的处理结果均应向社会公开。
对于建成的违规项目，政策要求清理整顿。由各省级人民政府提出整顿方案并向社会公示后，报发展改革委等部门备案。由各级政府加强对建成违规产能的规范管理。
《意见》很明确地要求在建违规项目的处理结果及建成的违规项目整顿方案都要向社会公示。说句实在话，对于此两类项目的处理上还是有点“高抬贵手”和“网开一面”。这与投资主管部门以往对这些项目“睁一眼闭一眼”积淀后果有关。期待这一次投资主管部门能严格严格执行政策规定，“制止”、“抑制”也是“化解”的重要手段之一。更加突出发挥地方政府在遏制产能严重过剩行业盲目扩张的作用也需要相应的监督措施，也丝毫不应“减免”发改委和工信部门在遏制产能严重过剩行业盲目扩张方面应负的责任。不应再出现发改委产业协调司有关领导用“从主观上看，……”，“总以为……”说法减轻自己责任式的解读。近10年上收“核准”、多次清理给社会留下的形象确实可以说不尽如人意，期待这次“认定”、清理能给社会留下主管部门负起责任的形象。
《意见》要求建立和完善以市场为主导的化解产能严重过剩矛盾长效机制。这是一项复杂的系统工程，任务十分艰巨，要精心谋划、总体部署、统筹安排，积极稳妥加以推进。有待于有关主管部门提出更为详尽和可操作政策措施。对水泥的四项施策就需相应配套政策措施支撑，涉及与建筑业、城市管理、环境保护等方面的协调、标准规范的相互衔接支持，涉及到水泥企业生产经营的调整。《意见》在实施保障要求中明确，各地区、各部门要进一步提高认识，把思想和行动统一到中央的决策部署上来，切实履行职责，加强协调配合，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，合力推进化解产能严重过剩矛盾各项工作。责任感、使命感要求相应工作需加快抓紧抓实。《意见》中水泥业施策第四点中有“强化氮氧化物等主要污染物排放指标约束，对整改不达标的生产线依法予以淘汰”的要求，可是有关部门修订氮氧化物污染物排放指标整整足有2年了，这样的表现不应在化解水泥过剩产能工作中重演，切实保障《意见》各项任务顺利实施。
