2018年1月，工信部下发施行新《水泥玻璃行业产能置换实施办法（以下简称“实施办法”）》，严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料项目，确有必要新建的，必须实施减量置换（西藏除外）。自2018年以来，已公示的水泥产能置换项目有14条水泥熟料生产线，其中出现了3例为跨省产能置换。
表1：跨区产能置换方案
数据来源：各省工信主管部门，水泥大数据研究院
观察上述三个方案，大致可看出具有以下的特征：产能从小企业向大型水泥企业、从产能严重过剩的地区向产能相对不太过剩的地区、从规模较小的产线向大型产线转移。除八宿县海螺水泥有限责任公司外，均是减量置换。西藏是目前唯一可以等量置换水泥产能的地区。
企业层面：有利于优化生产线布局，降低经营风险
目前实践中，产能置换的项目通常是以小换大，由环境敏感区挪向非敏感区。2000t/d以下熟料新型干法水泥生产线早已是限制类，在去产能的大背景下，不排除未来被作为落后产能强制关停的可能性。截至目前，全国还有200多条2000t/d以下的生产线，占总数的约13%。大型水泥企业集团，已有不少已将2500 t/d生产线列为淘汰对象，建设5000 t/d（或以上）生产线，通过以小换大来规避将来小产线面临被淘汰的风险。
图1：新型干法熟料生产线规模（全国共1742条）
数据来源：中国水泥网，水泥大数据研究院
环境保护、生态、文化也是进行产能置换的重要考虑因素。随着城镇化的发展，城市面积的扩大，早期的很多水泥厂位于人口密集的城市中心，造成了大气、水源、噪音等污染，已不适应新时代的发展，通过产能置换新建的生产线转向市郊，与居民保持卫生防护距离，同时也能更加协调与周围生态环境、文物遗址等的关系。今年4月，国家领导人在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出，长江经济带生态环境形势严峻，30%的环境风险企业都位于饮用水源地周边5公里范围内。5月，江西九江开展“打造长江最美岸线”工作，沿鄱阳湖、修河、柘林湖流域1至3公里的新建水泥项目被列入负面清单。长江经济带是水泥行业的重点布局区域，未来随着环保标准的提高，水泥企业的经营存在一定的环保风险。随着水泥去产能的深入推进和环保政策的趋严，水泥企业可以通过产能置换来优化生产线的布局，降低经营风险。在本区域内可供置换的指标之外，跨区的产能置换也为企业提供了更多的可选目标。
对企业来说，跨区域进行产能置换比同区域内的产能置换挑战更大。跨区域产能置换相当于开辟一个新的战场，进入一个新的区域对于企业来说具有战略层面的意义，需要考虑到资源、政策、市场、成本、人才、竞争等等各方面的因素，显然不如在自身业务的区域范围内进行产能置换便利。相对而言，大型水泥企业集团在这方面相比小型、地方的水泥企业具有更大的优势，加速了资源向大型企业转移。这与上述3个案例中有2个都是由top10的水泥企业主导的这一现象，也是符合的。
宏观层面：跨区产能置换供需不平衡，未受地方政府欢迎
2014年工信部发布《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》中提到，对钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃行业新（改、扩）建项目，实施产能等量或减量置换，是加快淘汰落后产能、化解产能过剩矛盾、促进产业升级和布局优化、改善环境质量的重要措施。2015年4月，工信部发布《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》中提出：“支持跨地区产能置换，引导国内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。鼓励各地积极探索实施政府引导、企业自愿、市场化运作的产能置换指标交易。”2018年的实施办法中提出，产能置换应有利于推动产业结构调整和布局优化，必须实施减量置换产能置换（西藏除外）。从政策的变迁可看出，产能置换的主要任务始终是：1）化解产能过剩；2）淘汰落后产能、促进产业升级；3）有效产能更加集中，优化产业格局。有变化的是政策越来越严，从早期的鼓励到强制实行减量置换，产能置换进入全面减量时代。跨区产能置换一直都是政策所支持，起码是不反对的。
在当前水泥产能全面过剩的情况下，除少数省份外，大部分的省份水泥产能都已经过剩，情况相对较好，熟料产能利用率在80%以上的有12个，利用率不足50%的严重过剩省份有6个。
图2：各省份熟料产能利用率
数据来源：中国水泥网，水泥大数据研究院
产能利用率在100%以上的省份仅有3个，在不使转入地产能过剩的情况下可供水泥产能转入的空间很小。若将产能相对不过剩的区域也考虑进去，笔者使用2017年度的数据做了粗略的测算，以全国各省均达到合理利用率80%、减量置换比例为1:1.5为标准，全国可转入与需转出的熟料产能缺口至少有8300万吨。实际操作中，置换的比例通常在1:1.5以下，因此跨区产能置换的供需是严重不平衡的。跨区产能置换确实能缓解部分地区水泥产能严重过剩，发展不均衡的现状，但必然要以加剧其它省份的产能过剩为代价。
图3：各省达到合理利用率（80%）的目标熟料产能变动（万吨）
数据来源：中国水泥网，水泥大数据研究院
而产能利用率较高的大部分是需求较好、人口密度集中的地区，经济发展结构良好，对于环保的意识相对也会更强，这些地区是否有动力接收新增的水泥产能？从政府层面来看，跨区的产能置换未受到地方政府的欢迎，甚至有的省份拒绝外地产能进入。4月底，山西省和广西壮族自治区工信委分别公布了各自的水泥产能置换细则。山西省对于水泥行业置换范围表示“用于置换的产能须为山西境内的产能。”广西则表示“全区水泥（熟料）钢铁（炼铁、炼钢）和平板玻璃企业可用于产能置换的指标，原则上应首先满足广西区内自身建设的需要，确有剩余的可跨省交易。”山西作为产能过剩大省，表示不会接收省外的产能也很自然，广西对于异地产能置换没有表现出支持的态度。其他如浙江、湖北等省发布的水泥行业产能置换的细则对于跨省置换产能没有明确的表态。
综上来看，笔者认为，尽管跨区产能置换能够在一定程度上化解水泥产能过剩、优化企业的生产线布局，但是相比同一区域内的产能置换相比没有明显的优势，在供需不平衡的情况下未必会成为主流做法。
