12月4日，武汉混凝土协会发布紧急报告称，上游水泥生产企业11月以来无序暴涨，请求政府干预水泥等建材价格乱象。此前，海南省政府已对近期水泥价格飙升出手限价。
全国多地水泥企业发布的涨价通知函显示，部分企业在原有出厂价格基础上一次性上涨50 元/吨，有省份PO42.5散装水泥价格价格从年初的315元/吨涨至12月初的560元/吨，涨幅高达78%。
这背后，是正常的价格波动，还是企业哄抬物价、甚至协议涨价的垄断行为？2014年曾致信商务部反垄断局呼吁对水泥企业进行反垄断调查的同济大学知识产权与竞争法研究中心研究员刘旭接受南都专访认为，此轮涨价有垄断之嫌，呼吁再启调查。
对话刘旭
是合理的价格波动还是协同涨价？
水泥涨价幅度远高于成本上涨幅度
南都：11月以来，全国多地水泥企业纷纷涨价，局部地区的水泥价格几日一变甚至一日一变。这样的集中涨价行为涉嫌垄断吗？
刘旭：这个涉嫌构成协同涨价的垄断行为，协同行为是反垄断法第13条第2款规定的垄断协议中的一种。协同行为一般是由一到两家龙头企业率先公布涨价计划，其他竞争对手随后跟进同等幅度的涨价，但又无法给出其涨价的合理理由，例如上游成本上涨等。
具体认定垄断行为，首先要看是否有直接证据，例如行业协会组织召开会议的纪要或决定，以及对外公布的统一价目表等，或者企业间签署的限制竞争协议、有关价格协同或客户与市场划分的文字交流，包括微信交流。
在缺乏直接证据的时候，执法者可以根据涉嫌实施垄断协议或价格协同的经营者公布的价格信息，用户的反馈来认定涉嫌限制竞争的经营者是否实施了协同行为，例如由一家带头率先领涨，其他经营者同时同等幅度调价。上述情况可能在各省水泥行业都有所体现。
南都：如何分辨这次涨价是“水泥荒”下的正常价格波动，还是水泥企业联手涨价的垄断行为？
刘旭：我认为当前水泥企业的涨价不属于合理的价格浮动，其中一个原因是水泥涨价幅度远高于成本上涨的幅度。决定水泥价格的是上游成本，如煤，电，库存等，水泥业上游成本变化最大的是煤炭价格，但相比2017年全年各省水泥价格巨大涨幅，截止到目前，2017年全年煤炭煤炭现货交易总体上波动没有很大。
即便是上游成本突然上涨，各家企业效率不同，成本结构和库存情况也不同，定价应该是不一样的，这样可以开展价格竞争。
是否存在“水泥荒”得看库存，停产不代表没库存。而且相比龙头的巨大产能，有限的关停所占的比例还是较小的。涨价数据最好结合某一个具体地域市场来看，如京津冀、江浙沪等，这些经济圈内的水泥库存本身是可以调动的，能够缓解“水泥荒”。
目前涨价的这些省份价格差距很大，尤其是内蒙、山西和陕西，这说明有划分市场，限制跨省交易，这属于反垄断法中提到的协同行为。而这必然是在多省开展业务的大集团才能做到的，不是单纯的市场现象。
南都： “划分市场”、“限制跨省交易”等行为有何具体体现？
刘旭：例如各大水泥集团都限制自己在内蒙生产的水泥运往南方。北方的水泥产能和库存大，而南方的需求高。一旦控制北方水泥不要逐省地向南销售，就可以抬高南方局部地区的水泥价格，如江苏上海等地。
如果北方错峰生产是因为北方工程项目少，对下游影响小，那为什么要扩大到南方？现在两湖江西都错峰生产了。为什么？南方工程项目没有受天气影响，还可以继续进行。这时统一限产，北方水泥又不能跨省交易，那么南方的供需矛盾是会非常尖锐的。
在频繁涨价的情况下，水泥企业就会开始观望、惜售，所以才出现“水泥荒”，因为企业不知道还会涨多少，所以干脆不卖了。
节能减排必然会导致水泥涨价吗？
如串谋涨价库存多少都影响不了价格
南都：我们注意到此轮涨价前，河北、河南等多地为防治大气污染，要求水泥企业停工停产或限产，山东等地实施采暖季错峰生产。是否可以认为，这些行政行为是导致水泥涨价的主要原因？根据《反垄断法》，行政机关不得滥用行政权力，排除、限制竞争。这次水泥涨价涉嫌行政垄断吗？
刘旭：这次水泥涨价有政府干预的因素，但也有企业串谋的因素在。单纯出于环保目的的限产并不等同于限制价格竞争。前面我也提到了，企业的库存、成本结构等等都不同，来年春天复产后的产能水平不同，价格也应该是不同的。如果有地方政府参与统一本地水泥定价，限制本地水泥外销或限制外地水泥入境，那么就会涉嫌滥用行政权力限制竞争。
南都：如果出于节能减排等环保目的减产导致涨价，是否属于《反垄断法》规定的应当豁免的行为？
刘旭：如果企业纯粹是为了节能减排而根据国家政策或有关部门的行政命令而季节性地关停全部或部分产能，可以适用《反垄断法》第15条豁免禁止。但在停产或部分停产后，企业应当继续根据各自库存和生产成本等因素来自主定价，而不能自发地或有组织地串谋定价，通过限制销量等囤积行为来抬高价格，这些行为本身和环保政策是无关的。
具体到水泥行业，水泥价格过快上涨，会诱发囤积居奇导致的供给短缺，影响下游建筑行业工期，并使下游工程项目支出超出预算，甚至可能诱发挪用建筑工人工资以及偷工减料、影响建筑施工质量等一系列负面的外部性问题。综合这些分析，无论是否执行错峰生产等以环保为初衷的政策，水泥行业限制价格竞争协议、划分市场与客户、限制销量竞争的囤积行为都无法依据《反垄断法》豁免禁止。
南都：节能减排必然会导致水泥涨价吗？政府应当如何做好平衡？
刘旭：限产不必然会带来涨价，因为有库存，有外省跨省交易可以对冲，库存是足够支撑到来年复产的，但是串谋涨价后，库存多少都影响不了价格。
环保部门从来没有干预价格的职权，错峰生产不是节能减排的有效措施。需求在那里，产能在那里，冬天生产和夏天生产，耗能与排放的总量差别不大。大气污染治理要靠环保改造，谁不达标就关停谁。没有理由让环保达标的企业在冬天停产，让不达标的企业在夏天也可以复产。
水泥涨价会带来什么影响？
囤积牟利造成短缺或影响工人春节返乡
南都：你这两天在朋友圈里一直转发水泥涨价的消息，为什么如此关注这次水泥涨价事件？
刘旭：因为这是一个比较好的观察反垄断法运行机制是否反应严重迟钝的行业。我从2014年关注到现在，一步步印证了我之前的担忧。水泥等建材原料关系国计民生，如果涨幅过大，会导致预算超支，许多地方政府近期开工的基础设施项目如地下管廊等，都是按照一年或两年前的成本做的预算，超支可能导致克扣农民工工资，加剧欠薪等社会矛盾，更可怕的是因为成本上涨诱发偷工减料和建筑质量问题。
水泥涨价过快会造成囤积牟利，囤积白酒可以不喝，但囤积水泥造成短缺的话，部分工程就无法按期完工，工人春节返乡就会受到影响。
南都：辽宁省水泥协会会长接受媒体采访表示，辽宁水泥行业连续亏损并没有产生暴利，而且辽宁目前具有160多家水泥厂而参加错峰生产、协同停窑的企业只有23家，远未达到控制市场的地步，不存在垄断。对此你怎么看？
刘旭：辽宁会长是在混淆视听，问题的关键不是限产，而是操纵价格和限制跨省交易。根据行业媒体报道中提到的公开数据，即便是参加水泥协同的企业的销量只占辽宁省水泥销量的35%左右，仍导致了辽宁省PO42.5散装水泥价格上涨了23%。
南都：武汉市混凝土协会发布了请求政府干预水泥等建材价格乱象的紧急报告，海南省政府则采取临时价格干预措施，对水泥进行最高出厂价限价。你觉得政府此时该出手干预吗？对政府有无对策方面的建议？
刘旭：我认为最好的措施还是开展反垄断执法调查，从严处罚。地方政府限价，等于是在价格操纵基础上默许了某一个已经被操纵的价格具有合法性。
假如海南市场有效竞争是的水泥均价是350元，现在因为全国范围的水泥价格操纵或者海南局部的限制竞争行为使得水泥价格上涨到450元，那么如果政府限价在400元与企业串谋操纵到400元没有本质区别。
这种政府干预不会恢复市场竞争，只会被违法企业用来贯彻自己的价格串谋。最终还是得靠反垄断执法，让违法者受到巨大损失才能以儆效尤。接下来，国家发改委和工商总局都有可能会展开调查、采取执法行动，因为水泥是关系民生的原材料。
南都：水泥行业的反垄断调查面临哪些难点？
刘旭：首先，违法企业会称其调价、囤货或划分市场是为了配合错峰生产，有的还需要进行环保改造，这就把产业政策与竞争政策，把工信部、环保部与反垄断执法机构“对立”起来了。但无论是产业技术升级还是环保治理，都没有要求经营者去操纵价格。
其次，水泥产业的各级国有企业所占份额不少，没有它们的参与，价格操纵等限制竞争协议是不可能对市场起到很大影响的。但是如果因为违反《反垄断法》而从严处罚水泥企业的话，那么国有企业可能完不成考核要求。
第三，水泥主要产地的地方政府可能出于职工安置、税收等顾虑，会对罚款数额和是否没收违法所得等问题进行干预。
第四，能够证明水泥企业组织实施垄断协议的证据比较难掌握，许多价格协调行为是秘密进行的，也许有书面协议、会议纪要，但下游企业不可能看到，只能靠执法者调查，例如去企业办公现场突击检查，但对方可以瞬间删除这些文件和邮件，这会影响执法者的执法动力。
三年前1.14亿罚单有何影响？
象征性执法停留在吉林而非推向全国
南都：早在2012年，国家工商行政管理总局就对相关水泥企业和辽宁省建筑材料工业协会的协议限产、定价等行为下达了行政处罚决定。2014年国家发改委又责成吉林省物价局对三家水泥企业价格垄断开出1.14亿元罚单。在这之后，水泥行业垄断的情况有所改观吗？
刘旭：有所改观，但也存在反复的情况。据我观察，工商总局和辽宁地方政府采取执法行动后，全国的水泥市场情况经历过一段平稳时期，但不排除还是有限制竞争行为，只不过涨价比较温和，不容易观察。
但2016年中国建材和中材集团重组，冀东与金隅重组，让市场产生了较高的水泥价格上涨预期，例如2017年4月北京地区均价升至427元/吨，相比金隅冀东重组前2016年3月的233元/吨上涨了194元/吨，涨幅达到83%，相比去年全年均价296元/吨上涨了131元/吨，涨幅达到44%。
南都：三年前，您曾致信商务部反垄断局暨国务院反垄断委员会办公室，建议对水泥企业并购、相互参股是否会诱发限制竞争协议、串通投标进行调查研讨，有无反馈？
刘旭：2014年下半年起，陆续有多家水泥企业间的并购向商务部反垄断提出了经营者集中申报。在检索相关信息时，我发现一些上市的水泥企业中有对其竞争对手进行少数参股的情况。这让我担忧这些存在参股关系水泥企业会形成一荣俱荣的利益共同体，更有动力协同定价，或者限制跨省水泥交易。
所以我在向商务部反垄断局提交经营者集中简易案件的反馈意见时，吁请商务部反垄断局作为国务院反垄断委员会办公室的所在，能够对水泥行业的这类少数参股行为展开调查，并联合国家发改委和工商总局对相关企业给与关注。但至今没有收到商务部反垄断局任何有关水泥行业的反馈意见。
南都：现在这个问题还存在吗？
刘旭：我从公开渠道可查到各个上市水泥企业间的参股情况，据我观察没有大的变化，竞争对手彼此间的参股，会严重影响他们之间的竞争动力，会为省内限制价格竞争，限制跨省交易提供动力和信息交互渠道。
对水泥市场影响最大的应该是金隅和冀东的合并，中建与中材的重组。以京津冀市场为例，如果产能主要集中在两个大集团手中，中建中材和金隅冀东，两家都不需要协调，就可以一起涨价了，因为涨价是对各方最有利的。但现在达到历史新高了，所以下游真的怕了，因为不知道再涨要涨到什么水平才是个头。
归根结底，反垄断执法缺少有效的外部监督，外界无法看到调查进度，尤其是重大案件没有公示制度，所以商务部会这样无条件批准明显可能导致涨价的并购，而发改委也会将水泥业反垄断执法象征性地停留在吉林，而非推向全国。
