近日，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》），部署改革创新治污模式，吸引和扩大社会资本投入，促进环境服务业发展。《意见》指出，要以环境公用设施、工业园区等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，营造有利的市场和政策环境，改进政府管理和服务，健全第三方治理市场，不断提升我国污染治理水平。
为何要推行第三方治理？推行第三方治理将给我国环境污染治理现状带来哪些改观？如何激发社会资本进入环境治理市场的活力？政府部门又将为此出台哪些配套制度和政策？2015年1月28日15时，发展改革委资源节约和环境保护司副司长王善成作客中国政府网。
主持人：各位网友，大家好，我是主持人刘燕。近日，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》），部署改革创新治污模式，吸引和扩大社会资本投入，促进环境服务业发展。我们为什么要推行第三方治理？推行第三方治理将给我国环境污染治理现状带来哪些改观？又怎样激发社会资本进入环境治理市场的活力？政府部门又将为此出台哪些配套措施和政策？今天我们邀请到发展改革委资源节约和环境保护司副司长王善成作客中国政府网直播间，回应网民关心的热点话题。欢迎您，王司长。
王善成：谢谢。主持人好，各位网友好！2014年12月27日，国务院办公厅印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》，这是2014年生态文明领域的重大改革成果，也是重要的制度创新，对污染治理、环境服务业发展都将产生积极和深远的影响。今天非常高兴借此机会与大家一起共同加深对文件的学习理解，推动文件更好地实施落实。
主持人：请您介绍下《意见》出台的背景和总体考虑，或者说，为什么要制定出台《意见》？
王善成：好的。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把“推行环境污染第三方治理”作为加快生态文明制度建设的重点任务，明确要求“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”。中央全面深化改革领导小组以及经济体制和生态文明专项改革领导小组把研究提出《意见》列为了2014年度一项重点改革任务。制定出台《意见》，是贯彻党中央和国务院的重大部署要求。总体考虑就是贯彻党的十八大、以及二中、三中、四中全会精神，以环境公用设施、工业园区企业等领域为重点，以市场化、专业化、产业化为导向，营造有利的市场和政策环境，通过改进政府管理和服务，健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场,吸引和扩大社会资本投入，同时通过建立污染者付费、第三方治理的治污新机制，不断提升我国污染治理水平。
王善成：文件出台或者制定文件的主要目的和作用有三个方面：一是提高污染治理专业化水平和治理效果。大家都知道，以前环境污染治理通行的模式是“谁污染谁治理”，由排污企业负责对其产生的污染进行治理，由于排污企业在环保治理人员、技术，也包括资金等方面的问题和影响，往往导致污染治理的效果不尽如人意。现在《意见》提出，鼓励由专业化环境服务公司对排污企业的污染进行污染治理，也就是通常说的将专业的事交给专业公司去做，这样做最大的好处是通过专业化治理手段，发挥治污的规模效应，有利于降低治理成本，进一步提高治污效率和效果。
王善成：二是吸引和扩大社会资本投入环境治理领域。通过第三方治理，拓宽环保投融资渠道，倡导鼓励第三方企业进行污染治理，激发社会资本进入环境治理的活力，一方面缓解政府在环境公用设施集中建设期资金压力，另一方面扩大全社会的环境治理投入。三是推动环保产业特别是环境服务业加快发展。推行环境污染第三方治理，可有效拉动环境服务业发展的市场需求；促进环保产业由单一的产品和设备制造、工程建设，向设计、投资、建设、运营和管理等为一体的综合环境服务转变；推动环保产业以及与环境相关的服务业、保险业、金融业的发展，形成国民经济新的增长点。以上就是简单归纳一下文件出台的主要目的和作用。为了制定好这个《意见》，在文件制定过程中，多次召开地方、部门、专家和企业座谈会，赴地方开展实地调研，广泛听取意见和建议，凝练地方、部门和企业的改革实践和探索，按照“问题导向、突出重点、深化改革”的总要求，确定了重点领域，明确了重点措施。重点核心就是改进政府的管理，通过改革来创新制度机制、建立健全市场、完善政策激励保障等。可以说，《意见》凝聚了国务院相关部门、有关地方和企业的实践探索，是大家集体智慧的结晶。
主持人：我们看到《意见》涉及两个重点领域，现在《意见》涉及的两大重点领域现状如何呢？主要存在哪些问题呢？今后改革的重点内容又是什么呢？
王善成;的确，《意见》确定了推行第三方治理的两个重点领域，即以城镇污水垃圾处理为重点的环境公用设施建设领域以及工业园区企业领域。这两个领域情况不一样，特点也不完全一样，我分开给大家介绍。在环境公用设施领域，我国早前很多地区采取的模式或者办法是政府出资、政府管理、事业单位运营的模式，这种模式的缺点和问题大多存在人员冗陈、创新不足、效率不高等问题。2002年起，我国开始以特许经营为主要模式，引入社会资本，应该说，这些年取得了较快发展。据统计，到2013年底，约55%的新建污水处理厂和近80%的新建垃圾焚烧厂通过特许经营等方式，引入了社会资本。从现在项目实施的情况来看，总体是好的。[Page]
王善成:现在的问题主要有以下几方面：一是环境公用设施投资运营模式改革进展不平衡。表现在三个方面：从全国层面看，不同地区进展不平衡，现在情况是东部地区要快于中西部地区。从城市规模看，大城市或者一些中大型城市明显快于中小型城市包括集镇。从治理要素看，现在看来，城市的污水以及垃圾焚烧处理要快于污泥、垃圾填埋。其他问题，还有全过程监管体系不健全、行政审批方式与社会资本投资运营环境公用设施不相适应，以及市场准入退出机制不健全，价格调整机制、投资回报机制以及公共环境权益保障机制等有待完善。
王善成:为了便于大家理解这些问题，我举个例子。这个例子是一个极端例子，在项目立项阶段，地方政府自主决定，不是依据第三方或者社会资本能力、技术服务质量以及综合信誉等，不是以这个为标准，而是根据自己的自主把握，我认定它好就好，这个尺子标准也不透明，导致同类企业无法通过正当程序获得。大家说现在有招投标程序，确实有，但很多时候招投标这种程序完全流于形式了，没有发挥作用。在项目审批阶段，客观上涉及到的审批项目内容比较多，比如规划选址、土地利用、节能环保等等，这些审批往往有的时候审批周期比较长，审批部门比较多，一个项目业主要一个部门一个部门去跑，极端的情况，一个项目办下来要一两年时间，这种情况下，挫伤了企业的积极性。
王善成:再往下就是投资回报环节，按道理政府应该有一个科学的合理的尺子，但是现在很多地方没有明确的标准，有高有低，过去有些地方为了扩大招商引资，盲目承诺一些过高的不合理的固定收益回报，第三方治理变成了长期高息贷款。还有就是价格调整周期、启动条件和程序没有明确的规定。
王善成:为什么涉及到价格调整呢？一般情况下，第三方治理项目在确定时会有一个中标价，理论上讲，随着市场成本的变化，比如人工、材料或者电价发生了变化，企业治污成本相应发生变化，有些成本变化是应该由企业承担的风险，另外一些增加的成本应该通过合理调整价格机制来解决。现在出现的情况是尽管成本已增加很多，但地方政府不给你调整相应的价格。我们在调研中，一些企业反映，一开始的中标价格，十多年没有调整，直接影响到项目治理效果。
王善成:在企业环境污染治理领域，现在目前还是处于探索阶段，主要实践主要集中在工业园区，以及电力等重点行业，主要模式有委托治理、委托运营、环境绩效合同管理等。存在的主要问题，从整体上看，企业污染治理社会化运营的比例偏低，现在还不足5%。从已经实施的项目看，还存在环保责任界定不清、监管不到位、商业模式和新兴业态培育和规范不够、扶持性政策不足等问题。
王善成:再举个例子，现在一些地方客观上存在环保执法不到位或者环保处罚轻的问题，排污企业借机偷排偷放，即使被处罚也很轻，接受环保处罚比治理污染合算，这就是常说的“违法成本低，守法成本高”。在这种情况下，企业本身就不愿意进行治理，更别说委托第三方进行专业化治理，所以推行第三方治理积极性不高。再加上一些委托第三方治理的项目，如果第三方企业发生了问题，它没有把这个企业治好，结果出了问题，被环保部门或者地方监管部门抓住了，按照现行法律规定板子还要打在排污企业身上，这就影响排污企业委托第三方治理的积极性。
王善成:还有就是有的第三方治理企业为了逐利，社会责任感不强，只要环保监管不到位，就本着提高利润尽量少去投入，影响了治理效果。再有就是为了得到项目，竞相压价，进行所谓恶性低质低价竞争。例如，本来处理一吨污染物需要100块钱，大家竞相往下压，80、70，最后50中标了，这种情况下怎么能治理好。在前几年电厂二氧化硫治理上就遇到这样的问题。所以如何规范第三方治理市场和竞争秩序，也是摆在我们面前的一个大问题。另一方面，由于第三方治理市场规模小，发育还不成熟，再加上扶持性政策不足，也制约了企业的发展壮大。
王善成:应该说，上述两个重点领域存在的问题，既是我们改革的着力点，也是制度创新、机制创新、管理创新的重点。《意见》在两个重点领域提出的重点改革任务的核心内容是：在环境公用设施领域，可以着重概括为“三二一”，就是要实现“三个化”、完善“两机制”和探索“一模式”。“三个化”是，通过深化环境公用设施经营管理体制改革，实现运营主体企业化；通过吸引和扩大社会资本投入城镇环境公共基础设施建设，实现投资主体多元化；通过大力推行以特许经营、委托运营、公私合作等模式，实现运行机制市场化。
王善成:文件里提出了目标，重点有“两个基本”，即到2020年，环境公用设施投资运用体制改革要基本完成；高效优质可持续的环境公共服务市场体系要基本形成。完善“两机制”是完善投资回报机制和公共环境权益保障机制，要形成合理的调价机制，给市场合理的稳定预期，这样吸引大家积极投入到这个市场上来。公共权益保障机制也涵盖两方面内容，一是核心目标为了提高环境治理的效果，提高环境公共服务质量和供给效率；二是在项目实施过程中，对特许经营相关的资产，如土地、设备等，第三方企业未经许可不能随意变更转让，这在文件中都有明确要求。所谓“一模式”，是通过改进完善政府审批方式，在有条件的地区推动实行“联合审查、并联审批”模式，主要目的是提高政府审批效率。
王善成:在工业园区企业领域有三方面：一是建立健全环保责任界定机制，明确排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。文件规定抓紧制定出台第三方治理的相关制度，对相关责任方作出规定。二是在工业园区，通过引入环境服务公司，对园区企业污染进行集中式、专业化治理，开展环境诊断、生态设计、清洁生产审核，实施园区循环化改造；在电力、钢铁等行业和中小企业，推行环境绩效合同服务等方式，培育企业污染治理新模式、新业态；三是规范企业合作关系，试点实施限期第三方治理等。[Page]
王善成:总体上看，《意见》在上述两个重点领域，通过一系列改革推进措施，进一步厘清政府和市场、政府和企业的关系，强调了加快政府转型、提高政府服务效率，将政府工作重心从具体的项目运作，转到强化规则程序制定、事中事后监管、法制信用环境建设等方面上来。通过明确治理双方权利义务，给治理企业合理的、明确的、稳定的利润空间，给市场主体稳定预期，进一步激发、增强社会的投资活力。2015-01-28 15:49:36
主持人:要顺利推进上述重大改革，良好的市场和政策环境非常重要，请问在这方面有什么安排？
王善成:是的，良好的市场和政策环境是推进改革顺利进行的重要保障。在这方面《意见》也进行了部署要求，主要是两方面：第一，通过扩大市场规模、加快创新发展、发挥行业组织作用、规范市场秩序、完善监管体系等，营造良好的第三方治理市场环境。第二，从完善价格和收费政策、加大财税支持力度、创新金融服务模式、发展多层次环保资本市场等，强化政策引导和支持。这里面涵盖的内容和措施非常多，可能大家关注比较多的是如何扩大市场规模以及有什么具体支持政策，简单给大家介绍一下。
王善成:在扩大市场规模方面，第一，《意见》着重提出加大环保投入，增加环境基本公共服务有效供给。第二，强化环保执法，特别是结合新环保法的实施，通过严格规制企业遵守环保法律法规和标准，实现长期稳定达标，在加大企业治污压力的同时，也增加企业委托第三方治理的内生动力，从而扩大污染治理的市场需求。这一点是非常重要的，我们要说推动第三方市场的发展，如果企业本身委托它没有压力或者动力，它不愿意去做，第三方企业找不到委托方，第三方治理市场的发展就会受到制约和影响。文件明确规定，要加大地方政府和环保部门对排污企业的监管，通过监管，规制企业必须达到环保的要求和标准，达不到就要被严厉处罚。新的环境保护法颁布实施以来，强化一系列监管和处罚措施，企业必须去治理，为实现达标排放，企业自行治理成本如果很高，企业就会增加委托专业公司治理的积极性，从而拉动第三方治理的市场需求。第三，鼓励建立混合所有制企业，推进排污权交易等。
王善成:在强化政策引导和支持方面，《意见》从完善价格和收费政策、加大财税支持力度、创新金融服务模式、发展环保资本市场方面明确了政策支持。具体有，加大差别化价格实施力度，落实环保电价，现在已经出台的环保电价，比如电厂的脱硫脱硝除尘等，实践证明，这些价格政策对推进电力行业的污染治理发挥了非常大的作用，效果非常明显，下一步环保电价要全面落实好。加大资金支持力度，对符合条件的第三方治理项目给予中央资金支持，探索以市场化的基金运作等方式引导社会资金投入；完善信贷政策和流程，积极支持国家鼓励发展的环境污染第三方治理重大项目，对符合条件的第三方治理骨干企业，上市融资、发行企业债券实行优先审批，在信贷方面也要给予支持。
主持人:这么看，《意见》的创新点、突破点很多啊，有网友问，现在很多改革能否取得成功的一个重要方面是政府如何履行职能，那么就这项改革而言，对政府有什么要求？或者说，贯彻实施好《意见》，政府应如何履行职能，履行什么样的职能？
王善成:这个问题问得非常好，确实可以说问到了根上，这个问题也非常重要，这个问题是我们文件制定的关键点之一。环境污染第三方治理作为一种新的治污模式，要把它推进实施好，并不是件容易的事，要贯彻落实好《意见》，确保第三方治理取得实效，的确要求政府在很多方面发挥好作用。总体上说，在新的环境治理体系中，政府角色定位，应由以前的污染治理主导实施者转变为污染治理的引导合作者，重在负责制定第三方治理的法律规范、建立完善相关制度，创新投资运营机制；加强政策扶持、激励，强化市场监管、环保执法，为广泛的第三方参与环境治理营造公正、公平的市场环境，也为社会资本进入创造平等的机会。
王善成:特别要做好以下几个方面：一是，要保障居民合法权益。保障居民公共权益大概有这样几方面：一是这项改革的目的就是通过市场化引入竞争，提高环境公共服务供给效率和服务质量，这是最核心、最根本的。由此要统筹好公益性和经营性的关系，对项目经营者处置特许经营权、土地利用使用权包括设施以及股权资产或者其他权力要作出规定，不能随意转让。同时建立退出机制，建立应急预案。比如项目在实施过程中产生很大问题，可能会产生公共利益或者公共安全。比如污水处理厂一下子要停产了，那老百姓的污水、垃圾一天不能等，那怎么办？当地政府就要启动临时接管措施。随着污水垃圾处理要求不断提高，处理成本客观上也在上升，需要进一步完善污水处理价格收费政策，但不能将完善价格收费政策简单等同于提高收费，要充分考虑群众负担，在收费调价过程中，应不应该提？提多少？要认真进行成本监审、严格按《价格法》履行听证程序，防止加重居民负担。
王善成:二是，要做好第三方治理投资回报率的测算。地方一些政府因为没有科学合理的尺子，所以在当时条件下盲目承诺一些不合理的、过高的投资回报，导致一些项目转化为长期的高息贷款。为此，《意见》规定“政府不得承诺不合理的高额固定收益回报”，并实现“向约定公共服务质量下的风险收益转变”。合理回报率应该或者可以以行业平均利润和银行存贷款利率作为参考把握的尺子，实现在同等环境公共服务质量下，通过有效的市场竞争，降低综合处理成本。[Page]
王善成:三是，要坚持市场化运作，尊重企业自主地位，不搞违背企业意愿的“一刀切、拉郎配”；我们是要通过市场的机制去引导和鼓励第三方治理，进行委托。但另一方面，我们也不能说非要强迫企业必须去委托，这个原则要把握好。着力通过营造良好的市场环境，通过可持续的商业模式和政策制度方面，鼓励和引导社会企业参与第三方治理；四是，要严格公开招投标或竞争性谈判程序，政府为了保证市场机制能够得到实施和市场良性发展，切实以公平、公正的方式确定特许经营方或委托运营方，依据环境服务的质量、环境治理的效果和公众满意度为标准，遴选优质的第三方环境服务供给者，不断提高公共服务的水平。
王善成:五是，要扮演好监督者角色，这非常重要。首先要防止权力寻租、防止腐败产生。二是又要严格执法，加强监管，一方面强化对排污企业的环境执法，严格执行环保法律法规；另一方面建立健全第三方治理准入、运营、退出全过程监管机制，特别是加强对第三方服务治理企业服务质量、治理效果的监管，推动企业建立诚信档案和信用累计制度，探索使用黑名单制度，依法公开第三方治理项目环境监管信息等，这样更加规范第三方的治理行为，确保治理效果。
王善成:总之，各级政府要按照中央国务院要求，认真正确履行职能，积极稳妥推进改革，善始善终、善作善成。
网友：政府监管的尺度和底线在哪里，也就是说哪些由地方政府负责，哪些由环保主管部门负责，哪些由经济发展改革部门负责？
王善成：刚才介绍了一下政府的职能，现在监管的尺度和底线我理解，尺度和底线就是要保证市场的良性发展，市场秩序的正常维护以及市场机制的正常运行。最起码要保障公民的环境权益，第三方治理企业一定要保证服务的质量和效果，这至少是政府监管的底线或者尺度，要按照规则办。哪些是地方政府负责还是环保部门负责，在地方执行环节，由地方政府来负责，环保部门也好，经济发展部门也好，只是政府所属的一个部门，它是一个整体。从中央层面讲，环保部门更多的是在环境执法，不管是排污企业还是第三方治理企业，污染治理的效果是监管的重点，这个职责在环保部门。经济发展改革部门重点负责制定一些政策，比如会同财政部门制定一些财税政策、价格政策等等，应该是大家分工合作，共同推进。
主持人：推行环境污染第三方治理，是一项长期艰巨的任务，也是一个不断探索实践的过程，请问，国家近期后续还有什么考虑和安排。
王善成：《意见》出台后，社会各界反响非常热烈，为了积极稳妥地推进改革，近期将主要做好以下几项工作：一是，做好《意见》的宣传和解读。今天就是一个非常好的机会。根据需要，我们还将对贯彻落实《意见》的重点、难点以及创新点进行解读和培训，努力做到在贯彻实施中不走样、不跑偏。二是，为使第三方治理这项重大改革稳妥有序推进，按照《意见》要求，我们将选择有条件的地区、行业进行试点示范，细化实化第三方治理制度模式改革示范的总体安排、时限要求和行业范围，及时发现解决实施中存在的问题，总结推广成熟经验做法，推动改革取得实效。
王善成：三是，抓紧出台配套制度和政策。按照《意见》要求，发改委、财政部将在明确界定第三方治理项目的基础上，制定推进第三方治理的投融资、财税等政策，研究明确第三方治理的价格形成和调整、招投标要求、资金支持和税收优惠等政策。环保部门出台第三方治理的规章制度，会同相关部门对相关方的责任边界、处罚对象、处罚措施等做出规定，健全环保标准，强化执法监督。住建部门加强对城市污水垃圾处理设施建设和运营的管理。人民银行、银监会、证监会、保监会会同有关部门研究支持环境服务业发展的融资信贷方面的支持政策。我们将进一步细化配套政策制定的具体要求和出台时限，共同推进环境污染第三方治理。
网友：生活污染治理与工业污染治理政策是否相同？生活污染费由谁提供？
王善成：生活污染治理和工业污染治理政策是不完全相同的，因为污染的主体和治理机制都是不一样的。文件中讲的环境公用设施重点领域就是指生活污染治理，就是大家通常所说的生活污水污染、垃圾污染，这个治理政策就是以环境公用设施相关政策来执行。生活污染治理费用部分由老百姓承担，具体承担多少由当地政府根据当地情况来决定。而工业污染治理政策跟生活污染治理政策不一样，以前是排污企业自行治理，现在排污企业委托第三方治理，治理费用委托双方去协商，但是有一条，必须达到环保标准要求。
网友：第三方治理，最重要的是责任落实，避免推诿扯皮，企业、政府、第三方，一个出钱，一个出人，一个监督，真正出问题了到底是谁是责任主体？
王善成：这个问题前面也做了简单阐述，实际上也是两方面，因为环境公用设施领域和工业企业领域确实情况不一样，性质不一样，我分开说。对环境公用设施领域，实际上现在的模式是政府委托环境服务公司治理，政府是委托方，或者政府是环境服务的购买方，污水处理厂或者垃圾处理厂没有处理好或运营好，这个责任是治理方或者第三方的，政府把政策给你了，把相应的回报给你了，结果企业没治好还超标排放，那治理企业要承担这个责任。对工业企业来说就要区别对待一下，排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照法律法规标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。
王善成：国务院的文件明确要求，要尽快出台制定明确关于第三方治理的责任边界、处罚对象和处罚措施，很快会有一个细则出来，下一步会有一个明确的说法。
主持人：您最后跟网友说两句。
王善成：非常高兴借此机会再次感谢广大媒体、网民朋友和社会各界对于推行环境污染第三方治理的关心和支持，也感谢长期以来对发改委工作的支持，我们期待这项重大改革任务取得圆满成功。新年到了，提前祝大家新年快乐，工作顺利，身体健康。谢谢主持人，谢谢大家。
