有关水泥产能置换的行业政策从最早推出至今已有5年。2015年工信部发布《部分产能过剩行业产能置换实施办法》，是水泥行业产能置换政策最早的雏形，当时的实施办法还较简单，细则较少。2018年1月，工信部下发施行新《水泥玻璃行业产能置换实施办法》后，水泥产能置换进入高峰期，近两年产能置换项目趋向大型化、绿色化。2020年1月，工信部再发《水泥玻璃行业产能置换实施办法操作问答》。今年10月，工业和信息化部办公厅发出关于征求《水泥玻璃行业产能置换实施办法（修订稿）》意见的函，修订稿基本延用操作问答中新增的内容，操作问答和实施办法修订稿将2018版置换办法实行两年的实际问题进行总结，制定了更为精细、合理和可操作的政策。
新版产能置换项目要求总体趋严
经总结，此次发布的修订稿基本将年初的操作问答中新增的内容修订进了第一版本的《水泥玻璃行业产能置换实施办法》，主要有以下几方面内容的重大变动。
（一）普通项目置换指标要求趋严，特殊项目要求放松
产能置换指标的要求中新增了两条：违反错峰生产规定被升级及以上工信或环保部门约谈后拒不改正的水泥企业所涉及的熟料产能不得用于产能置换。用于置换的水泥熟料生产线产能原则上不能拆分，如确有必要，拆分转让项目不得超过两个。
除了对普通项目的置换指标要求更严，为了体现绿色环保，也为一些特殊项目放松了限制。为支持重点地区水泥企业和磷化工企业联合开展磷石膏资源化利用，对于湖北、云南、贵州、四川、安徽五个省份，新建水泥窑生产线处置磷（钛、氟）石膏，且替代石灰石原料70%以上的，可以实施等量置换。新增了产能置换的豁免情形：依托现有水泥窑实施治污减排、节能降耗以及协同处置危险废物、生活垃圾、建筑垃圾和其他产业废弃物等不扩产能的技术改造项目可不指定产能置换方案。
（二）置换比例提高
位于国家规定的大气污染防治重点区域或跨省级辖区实施产能置换的水泥熟料项目置换比例为2:1（此前为1.5:1，跨省无要求），位于非大气污染防治重点区域产能置换的水泥熟料项目置换比例为1.5:1（此前为1.25:1，西藏无要求）。
（三）增加了对特种水泥的关注：非新型干法工艺的特种水泥产能指标只能置换为特种水泥项目。新建白色硅酸盐水泥熟料项目，其产能指标可减半，但白色硅酸盐水泥熟料不能再置换为通用水泥和其他特种水泥熟料。其他特种水泥产能置换比例与通用水泥相同。
（四）置换项目程序、各方责任更加明确：建设项目产能置换方案由项目建设企业制定，报项目建设地省级主管部门审核后公示、公告。跨省的置换项目须由出让产能企业制定产能出让方案，报出让地省级主管部门公示、公告。产能置换方案主要包括建设项目和出让产能情况。跨省置换的，转出地省级主管部门核实确认产能指标并在门户网站上公告，转入地（项目建设地）省级主管部门在公示产能置换方案前，应委托全国性的行业组织或中介机构召开跨省置换听证会。司法拍卖产能指标的内容，须由升级工信部门核实并出具书面意见。
产能置换大型化、绿色化
2018年新版置换办法公布，要求新建项目除西藏地区外，必须实施减量置换。自2018年以来，全国各地共规划有77个产能置换项目，拟建产能达到1.13亿吨，产能缩减超过2000万吨。其中2018年是最高峰，当年共规划了33个项目，拟新建产能为4749万吨，2019-2020年两年有所下降，拟建产能均在3000万吨出头。但从平均日产能来看，从2015年至今一直呈现上涨趋势，从2015年的项目均产能2815吨提高至2020年5119吨，今年至今公布的产能置换项目产能多在4000t/d以上，最大的一条为池州海螺的万吨线。部分生产线在做置换的同时上线协同处置项目，体现了产能置换项目越来越大型化、绿色化的趋势。
图1：2015-2020年产能置换项目拟建产能/项目日均产能
数据来源：水泥大数据（https://data.ccement.com/）
目前的产能置换政策有效地缩减了水泥熟料产能，促进了生产线技术提升和优胜劣汰，对水泥行业维持良好的格局起到了很大的作用，但也存在一定的空白，例如如何维护不同区域之间的公平，对特殊项目缺乏规定。总体来看，2020年修订版实施办法有以下几个特征：普通生产线置换要求将更严，对特殊项目要求放松，社会效益增强，体现了绿色、环保的高质量发展新方向，权责更分明，可操作性更强，能为企业提供确实的指导方向。有部分内容水泥行业在实践中已经有所体现，比如跨省置换项目的公示、公告、听证会等。笔者认为，修订稿正式出台后，产能置换项目数量将会逐渐趋于稳定，跨区域的置换项目未必会就此减少，但随着置换比例的提高，熟料产能将被有效缩减，进一步促进行业集中度的提高。
