中国政府2016年的工作重点之一是减少钢铁、煤炭、水泥等高污染行业的过剩产能。
此举针对六大重点能源密集型行业：钢铁、有色金属、建材、石化、化工以及电力，其中大多数近年来遭遇了严重的产能过剩问题。2010年这六个行业占中国工业总能耗的77%。
这些行业的产能过剩被认为是中国工业利润下降的原因，贸易伙伴还因此指责中国造成了“全球市场的扭曲”。
政府的方案似乎起到了作用。官方数据显示，钢铁以及煤炭开采行业都已提前实现了2016年的去产能目标，压减粗钢产量4500万吨，退出煤炭产能2.5亿吨，而中国2015年共生产了大约8亿吨粗钢和37亿吨煤炭。
但水泥产业的去产能步伐更为缓慢。事实上，今年水泥产量不降反增。因此有人认为，相比其他行业取得的进展，水泥行业并没有解决产能过剩问题。
然而，如果我们将目光从近期数据转移到这些产业未来几年去产能的前景上，就会发现中国的钢铁和煤炭行业未来将面临更大的挑战，而水泥行业却显示出积极迹象。这是因为水泥是一种特殊的产品，具有独特的市场特性。
当前去产能路径将碰瓶颈
那么，中国钢铁和煤炭行业去产能接下来会遇到什么困难？
首先，这些行业目前取得的去产能成果实际上并没有看起来的那么成功。据财新网近期报道，被列入中国政府2016年去产能目标中的许多钢铁厂实际上长期处于“闲置或停产”状态。这些本就无效的产能去掉后，2017年以及之后的去产能工作难度会更大。另外，关停煤炭和钢铁厂的动作有中央政府大量的资金支持，包括总额1000亿元的（约合145亿美元）专项基金。水泥等其他行业则没有这样的支持。
但也许更重要的是，煤炭和钢铁行业采取的两种削减过剩产能的方式都存在重大局限。
第一种方式属于行政手段，一些批评意见认为这种方式过于武断和不可持续。例如，中国政府今年发布的一项政策要求煤矿全年运营时间不得超过275天。这实际上将煤炭开采生产能力降低了16%。但不幸的是，今年11月，由于煤炭供应短缺，政府又不得不放松限产的要求。
至于钢铁行业，一些专家认为很多采用低级技术、生产低质量产品的小型钢铁厂应该首先被关停。但是，这些小厂由于根本没有注册而未被列入去产能企业官方名录，从而逃脱了监督。
第二种削减产能的方式则是依靠市场竞争。但这种方式也存在问题。理论上，经营效率最低、成本最高的企业会因为竞争失败而被迫关停，但在实践中，这需要环保、产品质量、安全等方面的法律法规能够得到有效落实。
虽然中国在不断完善执法工作，但很多产品的价格仍然不能充分反映真实的生产成本。也就是说，一些企业的生产行为是以牺牲公众以及对社会和环境负责的企业的利益为代价的。
另外，企业从各自利益出发而开展的同业竞争也会导致负面的市场结果。面对不确定的市场前景，很多企业可能会不愿意从市场中退出而让其他企业获利，从而导致竞争企业之间相持不下。
经济模型显示，处于衰退期的行业中，往往是大型企业率先削减生产能力，因为他们维持市场份额的成本比小型企业更高。考虑到大型企业往往会采取更先进的技术，这样就可能导致整个行业技术水平下降。
管理和行为因素也值得考虑。管理人员可能会出于个人职业生涯的考虑而不愿削减产能或者彻底关停企业，即便企业本身已经缺乏竞争力，而撤资或许对于投资者最为有利。
同业联盟的去产能功效
我们认为，上述问题的一个解决办法就是鼓励企业间合作，共同削减产能。虽然人们常认为卡特尔（同业联盟）损害市场竞争，但在某些情况下卡特尔却可以发挥作用。
中国的《反垄断法》允许企业经营者之间在特定情况下一致行动，包括“因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩 ”，以及“为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益”等。煤炭、钢铁和水泥行业显然满足这些条件。
但推动这些企业自愿合作、共同削减产能则是另外一类问题。在煤炭和钢铁行业，这面临十分严峻的挑战。一方面，这两个行业中有大量分散在各地的独立企业；另一方面，某些企业希望“搭便车”，趁其他企业自愿削减产能而获利。
水泥业独辟蹊径
但此类问题有望在高度区域化的水泥行业中得到解决。水泥主要是本地生产、本地销售，因为运输和分销成本在水泥价格中占很大比重。同一区域市场中竞争者的数量有限，因而更有可能在各方之间达成去产能协议。
已经有一些令人鼓舞的迹象表明，水泥行业可以用这种方法有效推进去产能。例如，山东省的水泥生产企业已经合作起来协调生产。在中国水泥协会的支持下，主要水泥生产商已经共同建立合资企业，推动省内水泥产能合理化。参与这一计划的企业均需自愿配合减产。
中国水泥协会也向工业和信息化部（MIIT）提出政策建议，认为应该建立专项基金，补偿自愿关停生产线的企业并帮助全国的水泥企业转产。水泥企业将根据各自的产量向基金注资。
历史经验
中国水泥行业还可以借鉴上世纪80年代英国钢铁铸造行业成功削减产能的经验。
如同上世纪七八十年代的其他行业一样，英国钢铁铸造行业也经历了产能严重过剩和结构调整。企业和政府共同出资建立基金，补偿自愿减产的企业。行业中每个企业均可选择是继续生产但向基金注资，还是退出但获得补偿。
与中国水泥行业正在考虑的方案不同，上述方案是由拉扎德投资银行设计和实施的。第三方的介入可以避免利益冲突，而金融机构的参与则有助于项目的执行，并降低了获得资金的难度。
正如策略学者查尔斯·巴登-富勒（Charles BAden-Fuller）记述的那样，这一项目的执行也并非一帆风顺，因为很多企业出于经济和管理方面的考虑并不愿意削减产能。不过项目最终还是取得了成功。1975年，英国总计关停了36700吨铸造产能，占该行业总产能的14%。
西方行业结构调整以及当前中国去产能的经验表明，行政手段和市场竞争并非解决问题的唯一方式。
对于水泥这样能源密集并且高污染的行业，应鼓励企业间通过合作以及协议的形式自愿去产能。政府和行业协会应该与企业密切合作，为实现这样的目标提供支持。
