今年入汛以来，全国极端降雨频发，一些城市接连出现内涝。由此承担着增强城市防涝重任的海绵城市建设，也更加受到社会各界关注。
作为城市发展理念和建设方式转型的重要标志，旨在实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的海绵城市建设应该包括哪些方面？投资问题如何解决？各地在海绵城市建设中又有哪些做法和理念值得重视和借鉴？
带着这些问题，记者展开了调查。
1 海绵城市到底咋“吸水”
“目前，全国大部分海绵城市的试点建设规模，一般都只有二三十平方公里，而且过去的一年也只完成了几平方公里——这样小规模的建成区还无法解决整体城市的内涝问题。这也是前段时间部分海绵试点城市出现内涝的一个重要原因。”
7月31日，中国城市规划设计研究院城镇水务分院资源能源所所长、住建部海绵城市建设技术指导专家委员会委员王家卓告诉记者，但经过海绵城市改造完成的试点片区防治内涝效果非常明显。
8月2日，在位于全国第一批海绵城市建设试点城市江西省萍乡市滨河西路的金螺峰公园里，正在休闲纳凉的当地普通居民、67岁的退休工人张军平，用切身感受向记者证实了海绵城市的“吸水效果”。
今年7月17、18日，江西萍乡市连续两日暴雨，平均降雨量79.8毫米，老城区内多条道路出现内涝积水。“可是雨一停，我们现在站的这个公园里，就一点积水都看不到了。”聊起不久前的那场大雨，张军平老人一再称赞，“这个‘海绵’还真是有用。”
据了解，金螺峰公园位于萍乡市老城区，“以前一下大雨，公园里很难正常行走，积水至少会淹没脚踝。而现在雨一停就能出来锻炼。”张军平说。
金螺峰公园为什么能够做到雨停水消？
当中的秘密就在于公园里建成的一块块“海绵体”——路面上重新铺设的2275平方米透水砖和透水型混凝土，以及山上的一层层梯田状分布的生物滞留池，就像海绵的“孔洞”一样，行之有效地“吸干”了雨水。
“城市‘海绵体’既包括原生态的河、湖、池塘等水系，也包括绿地、花园、可渗透路面这样的城市配套设施。”王家卓介绍，目前海绵城市建设常用的绿色措施主要有：一是将水泥硬化路面改装成透水铺装、透水沥青、透水混凝土等，有些地方还会在绿地下埋入蓄水模块；二是把高于地面的草坪改为低于地面的下沉绿地，将雨水引至渗水能力更强的泥土中，同时通过沉淀下渗过滤作用降低初期雨水污染；三是建设雨水蓄水池。此外，建设绿色屋顶、植草沟等也是常见的方式。
在江西萍乡市建设局小区，记者就看到了一个由雨水花园、下沉式绿地、植草沟、调蓄池四部分组成的“海绵系统”。这四个部分通过溢流管和底部的渗水管等环环相连，周围建筑的排水管道经过雨污分流改造后，将雨水直接引入雨水花园，雨水经过一层层净化最终成为清水排入小区原有的景观水池。
“这个小‘系统’，就是在落实海绵城市理念的具体措施——‘渗、滞、蓄、净、用、排’的6字箴言。”萍乡市海绵城市建设技术服务部负责人、北京清控人居环境研究院有限公司水务与工程所所长助理郭迎新解释说。
“渗”，是利用各种路面、屋面、地面、绿地，从源头收集雨水；“滞”，是降低雨水汇集速度，既留住了雨水，又降低了灾害风险；“蓄”，是降低峰值流量，调节时空分布，为雨水利用创造条件；“净”，是通过一定过滤措施减少雨水污染，改善城市水环境；“用”，是将收集的雨水净化或污水处理之后再利用；“排”，是通过地面排水与地下雨水管渠相结合的方式来实现一般排放和超标雨水的排放，避免内涝等灾害。
以生物滞留池为例，郭迎新介绍说，它比路面地势低20多厘米，建筑雨水和透水铺装下渗雨水经渗排管排入其中，池内种有芦苇、美人蕉等耐水植物，池底装有渗排管。“一旦下雨，雨水会流入生物滞留池，池内的植物则把水中的泥沙留下。经过净化的雨水再通过植草沟传输流入景观水池，水池里设置循环系统，可将水提至生物滞留池循环净化，每天下午还可以取水池里的水喷洒路面和浇灌小区花草，海绵的效果就在整个雨水渗透、调蓄、净化、循环、回用体系中充分体现。”
“海绵城市的建设旨在实现‘小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解’的目标，目前我们首先是针对城市面临最突出的内涝问题，建立起内涝防治系统。这既然是一个关于水循环的系统工程，就绝对不能只关注某个具体设施的作用，而忽视了水从哪里来、到哪里去以及怎么去的大问题。”王家卓表示，这也是目前各地海绵城市建设中需要注意的一个问题。
记者在萍乡采访时，刚好遇到郭迎新与承接了该市某段道路透水铺装改造设计任务的某设计院工程师就施工设计进行沟通。期间，郭迎新一直强调前期设计“关键在于摸清透水路面周边管网、河流的分布情况”，并在此基础上，给出雨水下渗后，排放或收集的最优方案。而不是将透水铺装改造等同于海绵城市建设，仅单纯地做一个透水面层的改造。
“要通过建设周边绿地、调蓄池等具有积蓄和净化功能的‘海绵体’削减产汇流，比如道路中间的绿化带建成下凹的，收集经过净化的道路上的雨水；小区中高于地面的草地改为下凹的草地绿化带，能够使雨水自然地渗透到泥土中，而不是形成地面雨水径流……”
河北省城乡规划设计研究院市政工程三所所长司绍林表示，传统城市建设模式，主要依靠管渠、泵站等“灰色设施”来排水，以“快速排除”和“末端集中”为主要规划设计理念；而海绵城市建设正是强调优先利用植草沟、雨水花园、下沉式绿地等“绿色设施”来组织排水，以“慢排缓释”“源头分散”和“生态需求”为主要规划设计理念。
2 海绵城市建设如何“不差钱”
7月8日，迁安市政府与迁安市华控环境投资有限责任公司正式签约海绵城市PPP项目。
此次引入社会资本的签约，使迁安建设海绵城市变得“不差钱”：35个建筑与小区、69项道路与管网、现有8万吨污水厂的提标改造、新建5万吨东部水源地和第三水厂、新建4万吨工业污水厂、新建三里河郊野公园、三里河生态走廊改造、三里河下游疏浚及一体化信息监控平台等9个子项目113项具体工程，将于8月底开工。
根据国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》的目标要求，通过海绵城市建设，实现将城市70%的降雨就地消纳和利用，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。
显然，面对这样的“时间表”，业界和公众一方面充满期待，一方面又难免普遍关心其资金来源。
“针对资金问题，指导意见中明确提出，要积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设的基本原则。作为试点城市，河北迁安的融资探索走在了全国前列。”王家卓表示。
针对海绵城市建设项目散、小等特点，迁安将可经营性项目和非可经营性项目“肥瘦搭配”，采取将19.32亿元的项目整体打包的方式引进社会资本。迁安海绵城市建设投资金额总计33.98亿元，其中PPP项目融资解决了一半多的资金问题。
[Page]“迁安将项目整体打包给专业公司运营，最后按效果付费，如果项目完工不能实现年径流总量控制率目标，迁安市政府可以按照合同不支付或少支付约定的费用。”王家卓介绍说，迁安模式，不仅使海绵城市的建设资金得到保障，也有利于实现资本、技术、设计、施工、运营维护各环节各方面权、责、利明晰，从而确保财政投入效果实现最大化。
迁安的融资模式，为资金的“开源”提供了借鉴；而萍乡的实践，则为资金的“节流”提供了参考。
据介绍，萍乡市海绵城市示范区总面积为32.98平方公里，其中新城区近21平方公里，老旧城区12平方公里。今年6月底，财政部、住建部、水利部对全国30个试点城市第一年的工作进行了考核，萍乡市在老旧城区类海绵城市改造方面受到了专家的一致好评。
“因为老旧城区结构固定，改造难度大，其改造历来被业界视为‘难啃的骨头’，也一直被认为是资金投入最大的部分。”王家卓介绍说，正是为了便于总结摸索老旧城区改造经验，在组织全国第一批海绵城市建设试点城市申报时，曾明确要求示范区必须同时包括新建片区和老旧片区。
“老旧城区要以问题为导向，哪有问题集中解决哪里，而不是把每寸土地都翻开重建。”萍乡市海绵城市试点建设工作领导小组办公室第一副主任、萍乡市建设局局长李新民告诉记者，自申报试点城市成功，2015年萍乡市已完成了12个老旧小区的改造。
记者在现场看到，即使在改动较大的一些小区院子里，也并未出现“大手术”，而是在保留了原有的乔木的基础上，主要对原有的绿地进行下凹处理，如建设局小区通过构建循环系统，使之前水池里发臭的死水变为活水，并对建筑排水管进行改造，实现雨污分流。
而对于公共绿地较少、改造条件不好的老旧小区，郭迎新表示，是以小的汇水片区为出发点，将改造难度大的小区与同在一个小汇水片区内的改造难度较小的小区的道路、绿地一起考虑进行整体指标分解，避免大拆大建，一般每个老旧小区平均花费只有五六十万元，效果却往往非常明显。
“萍乡市海绵城市建设的总体要求是使75%的降雨就地消纳和利用，但结合老旧片区的现状，并不意味着要求每个具体的小区、每条具体的道路都要达到75%的标准，而是通过区域内的统筹协调，整体控制在标准之内。”郭迎新举例说，“比如在有改造条件的萍乡市建设局小区，经过改造可以达到80%的就地消纳率。而与它毗邻的萍乡市总工会小区改造条件不好，只能消纳50%左右。但可以通过管网的设计，使前者帮后者消纳一部分雨水，使它们总体达到标准。”
“老城区改造，还应在尊重现实的基础上，充分结合现有条件进行改造，尽可能避免大拆大建。”王家卓表示。
郭迎新告诉记者，萍乡市海绵城市建设试点城市申报前，商业区文昌路的道路整修已经开始。“海绵城市实施时，混凝土垫层和碎石层都已经铺装完毕了，再把它‘豁开’整个改掉，不仅严重资源浪费，也会因延长施工而给群众造成不便。”
鉴于这些原因，文昌路的设计并没有简单照搬透水路面的通常做法，而是经过技术论证，在已经铺好的混凝土层和碎石层上面加铺透水混凝土层和滤石层。然后在不透水的混凝土层和碎石层每隔6米切一条排水盲沟，沟内安放渗排管，并与排水管网连接，以实现透水。从而在保证透水效果的基础上，降低了返工成本，并有效缩短了工期。
萍乡不仅在建设投资上严把关，还在节约成本上下足了功夫。
“海绵城市的建设，甚至带动了我们本地产业结构的战略性转型。”李新民表示，陶瓷是萍乡的传统产业，目前当地陶瓷企业已经开始利用废旧陶瓷原料生产透水砖，使其成本下降到原来的十分之一。
“经过测算，市内人行道、公园的透水路面，连材料加施工，总体成本算下来每平方米造价也就200多元，比之前采用的花岗岩路面成本低得多——里外里都是合适的。”
3 海绵城市怎么克服“水土不服”
最近，萍乡市西门区、蚂蝗区、万龙湾区的海绵城市改造勘察、设计工作已基本完成。随着后续建设施工，这三个萍乡市区内涝最严重的片区即将彻底告别“城市看海”的历史。
“我们将萍乡市海绵城市建设示范区以河流为界分成了7个片区。老旧城区以问题为导向，新城区以目标为导向，每个片区都有需要解决的主要问题。”郭迎新介绍说，三个老旧城区虽然都有内涝严重的问题，但又有各自特点。比如，蚂蝗河存在合流制管道溢流污染的问题，因此蚂蝗区还要进行雨水管网改造。
“每个区域重点治理什么，都是在前期勘查调研基础之上进行的整体规划，是根据各区域具体需要解决的实际问题量身定制的。”李新民介绍说。“萍乡市在三部委的年度考核中之所以能够脱颖而出，主要是因为除了老旧小区改造外，萍乡市在规划体系完整度和监控一体化平台方面都是齐头并进。”
“绝大多数试点城市目前仅制定了一部《海绵城市专项规划》，相比之下，萍乡市制定的‘七项规划、三个标准’为海绵城市的建设、落地提供了详细、规范的指引。”郭迎新说，在海绵城市建设之初，萍乡市坚持规划先行，制定了指引城市生态功能布局、径流布局、水污染控制、水资源综合利用、城市基础建设开发等多个具体环节的一整套规划体系，同时对规划设计、工程设计、工程施工、工程验收等各环节都明确了技术要求和技术标准。
“海绵城市涉及到道路、园林、建筑等各个专业，必须规划先行，以防止出现盲目建设行为。”王家卓说，今年3月11日，全国《海绵城市专项规划编制暂行规定》印发，要求各地按照要求，结合实际，抓紧编制海绵城市专项规划。2016年10月底前完成设市城市海绵城市专项规划草案，按程序报批。
“在海绵城市建设专项规划中，首先就要明确，保护哪里开发哪里。然后综合考虑当地降雨、土壤和面临的主要问题，提出控制目标，并将控制目标分解到各个目标单元。”王家卓说。
为了保证建设效果，萍乡市大胆创新聘请专业技术团队，对设计、施工、验收、维护进行全过程把关，并建立了监控一体化平台。“在各个出水口，我们都安装了流量仪、浊度仪、降雨量测量仪等设备，监测数据会即时传到数据平台——即使是普通市民，在授权登录后，同样可以坐在家里看数据，真正实现了全方位在线监测。”
“目前对很多普通市民而言，‘海绵城市’还是个新概念、洋概念，实际建设中要克服水土不服，就必须要因地制宜。再好的规划和设计，也要得到老百姓的支持。”李新民说。
一年前，萍乡市进行老旧小区改造之初，曾因市民对过度拆建的担心遭到抵制。为顺利推进老旧小区的改造，萍乡市“海绵办”只好先拿机关小区“练手”。结果，实实在在的“海绵效应”很快改变了市民的观念。最近，先前曾让“海绵办”吃了闭门羹的萍乡金典城小区居民，联名投书“海绵办”，主动申请启动改造。
“海绵城市理念的提出，本来就是问题导向、因地制宜的结果。”王家卓表示，当下，仍有很多人简单地将其概念等同于国外的“低影响开发”，认为“只要建建屋顶花园、雨水花园、下凹绿地就是海绵城市”，这是很片面的。
王家卓解释说，“低影响开发”概念于上世纪90年代最早在美国提出，主要是用对环境影响较小的绿色手段对雨水进行多目标的源头控制。但此概念提出之前，美国已经初步解决了内涝和水环境问题。
相比之下，中国城市“灰色设施”部分，即排水管网、泵站、调蓄池等欠账太多，单纯依靠绿色方法不能彻底解决问题。必须双管齐下，用这两种手段综合、系统地解决城市内涝和水环境污染等问题。
7月19日起，北京遭遇将近50个小时的连续降雨，全市总雨量超过了2012年“7·21”特大暴雨，尽管仍有局部地区出现积水，但城区基本没有出现“看海”场景，也未造成重大财产损失和人员伤亡。“这其中，提高城市排水防涝设施建设标准，对易涝点进行治理，功不可没，当然，这些灰色设施的建设本身也是海绵城市建设的重要内容。”王家卓表示。
“在推进海绵城市‘绿色设施’建设的同时，切不可忘记推动排水防涝的‘灰色设施’建设，二者不可偏废。尤其是该提高标准的地方必须要提高，该修建雨水调蓄设施的地方必须修建。”王家卓表示。
