国家发展和改革委员会会同自然资源部、工业和信息化部、生态环境部、水利部、交通运输部、住房与城乡建设部，公安部、市场监管总局、应急管理部、国家铁路集团、中国海警局、商务部联合印发了《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（以下简称《意见》）。
《意见》包括总体要求、推动机制砂产业高质量发展、加强河道采砂综合整治与利用、逐步有序推进海砂资源利用、积极推动砂源替代利用、进一步压实地方责任、进一步加强市场监管、建立健全工作机制8个部分。现就《意见》主体内容进行解读，并对生态环境保护工作相关工作重点进行阐述。
一、关于《意见》出台的背景
砂石是工程建设中最基本且不可或缺的建筑材料，近年来出现了供给不足和价格上涨的现象。《意见》出台的目的是稳定砂石市场供应、保持价格总体平稳，促进行业健康有序发展。正确分析砂石价格上涨的背景原因，对于提出缓解资源紧缺的对策十分必要。
（一）供需矛盾是造成砂石价格上涨的主要原因
2016年以来，砂石行业价格出现波动式上涨，是由河砂自然资源补给大幅减少、砂石市场需求猛增、砂石替代资源发展不足等多种因素造成的。
一方面，我国主要江河年输砂量均呈明显下降趋势。1959～2007年我国长江、黄河、珠江、松花江、辽河、海河、淮河、钱塘江和闽江等9条河流，总输砂量降低500亿吨，其中，库坝拦砂减砂量为280亿吨，占56%;水土保持措施减砂量为115亿吨，占23%;工农业用水减砂量为75亿吨，占15%;河道采砂减砂量为30亿吨，占6%。与上世纪70年代相比，黄河输砂量减少了89%，长江输砂量减少了68%；珠江2000～2005年的平均输砂量不到最高水平的一半。主要河流总入海输砂量从1955～1968年的20.3亿吨/年降至1997～2010年的5.0亿吨/年，减幅达78.5%。
另一方面，市场砂石需求持续增加。随着我国经济不断发展，城镇化建设速度加快，基础设施建设投入不断加大，砂石需求量相应持续增加。仅2016年至2018年，全国砂石骨料需求量就由约180亿吨增至200亿吨，增幅约11.1%。
与此同时，替代砂源保障能力薄弱。随着天然砂石资源约束趋紧，机制砂石逐渐成为我国建设用砂石的主要来源。但是，机制砂石行业还面临着质量保障能力弱、开发成本高等问题。另外，海砂、荒漠砂等资源的替代利用仍存在技术差距，大宗工业固体废弃物等资源再生利用不足。
（二）低廉不是自然砂石资源的合理价值
造成自然资源价格低廉的还有竞争因素和未纳入环境成本。长期以来砂石行业过度发展导致产能过剩和低价竞争，导致砂石的价格就应该如此低廉的错误认知。这种现象在我国许多行业都曾出现过，有色金属、稀土等资源依赖型行业，都曾因为盲目发展、产能过剩，造成企业间相互压价，高价值、高品质的产品都被做成“白菜价”。另一方面，采砂导致的直接环境损害和生态系统服务损失未计入商品成本。由于流域水土流失治理成效的逐渐显现，河流输砂量持续减少，砂石资源的稀缺性将与日俱增；随着全社会对绿水青山价值认同度的提高，河流生态系统的自然价值会越来越高。早在上世纪九十年代，英国、德国、荷兰、瑞士、法国等国家就已全面禁止河道采砂，意大利、葡萄牙和新西兰已经开始限制或禁止河道采砂。因此，就我国现在生态文明的发展进程看，砂石价格的上涨其实是一定程度上回归了自然资源应有的价值。
（三）资源供给必须多元化、绿色化
长期以来，砂石领域执法监管力度偏软，资源无序开采普遍存在，非法开采遍地开花，成本很低，导致砂石市场出现混乱局面。经过一段时间的强化治理，行业粗放发展的趋势得到扭转，市场得到规范。但是，在执法监管全面趋严的情况下，一些地方政府整治工作简单粗放，出台了一些全域禁采的政策，导致局部地区采砂采石企业集中关停。在“堵后门”的同时，没有及时做好“开前门”工作，使砂石市场供应紧张、价格上涨，甚至出现低质砂石混入市场流通，给工程建设质量带来隐患。
《意见》的出台，将引导砂石行业调整成为机制砂、河砂、工业固废制砂以及海砂等多元渠道并存的结构模式，对于提升砂石市场供应能力，稳定砂石价格具有重要意义。
二、关于“总体要求”
《意见》在处理近期经济发展需求和长期生态环境保护的关系上，以“有序”和“健康”为核心目标，提出了“加快‘开前门’、坚决‘堵后门’”的鲜明原则；既以“先立后破”解决当前市场对砂石资源“供需平衡、价格合理”的有序发展需求，又以“产业规模化、标准化、生态化”作为产业健康发展的目标方向，还以“合理控制河湖砂开采、逐步提升机制砂等替代砂源利用比重”作为供给结构持续调整的具体路径；充分体现了在发展中保护、在保护中发展并向高质量目标有序转型的战略思路，也体现了自“既要绿水青山、又要金山银山”向“宁要绿水青山，不要金山银山”的有序演进。
三、关于“推动机制砂产业高质量发展”
建设用砂石包括天然砂石、机制砂石两类。天然砂石主要源于山川河流。依据《砂石行业绿色矿山建设规范》（DZ/T0316）中的定义，机制砂石是指由原生岩石矿山资源经机械破碎、筛分、整形等工艺加工制成的砂石颗粒。随着天然砂石资源枯竭，机制砂石逐渐替代天然砂石弥补市场需求，目前我国机制砂石已占建设用砂石的近70%。目前，机制砂石生产已由简单分散的人工或半机械的作坊逐步转变为标准化规模化的工厂，但机制砂石行业还面临着质量保障能力弱、产业结构不合理、绿色发展水平低、局部供求不平衡等突出问题。2019年，工业和信息化部等10部门印发了《关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔2019〕239号）重点应对产业发展落后问题。
《意见》提出要大力发展和推广应用机制砂，以主要依靠机制砂满足建设需要作为立足点和着力点，不断提高机制砂应用比重。在区域布局上，《意见》提出“支持京津冀及周边、长三角等重点区域投放大型砂石采矿权”。在污染防治方面，强调了“建设绿色矿山”的要求以及“加快建设一批大型矿石生产基地与加工集散中心，有效改善矿石产业‘小、零、散、乱’的局面”。
城市群周边机制砂产能的投放，客观上加大了区域大气环境保护工作压力。应高水平建设并全面达到《砂石行业绿色矿山建设标准》。矿山选址应同时符合国家的法律法规和产业政策、矿产资源规划、地质环境保护规划，严格遵守国家公园、自然保护区和自然公园（风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景名胜区等）以及生态保护红线的管控要求，且矿山开采不得对主要交通干线和旅游公路两侧直观可视范围内的地貌景观造成影响和破坏。开采矿山应按规定进行环境影响评价和地质灾害评估，制定并实施相应的生态环境保护和复垦方案并确保达到国家和省的有关标准，实现环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化以及管理信息数字化。
四、关于“加强河道采砂综合整治与利用”
就河道采砂，《意见》提出了“综合整治”和“利用”两方面的要求，通过严打、清理和利用三种路径落实。
第一，依法严厉打击非法采矿。河道采砂可能造成河床底质、河道形态以及流速格局的改变，损害鱼类、底栖生物、沉水植物等水生生物及其生境，造成水质污染，干扰滩涂滨岸带并导致植物入侵，威胁桥梁构筑物等安全；弃采后生态系统恢复缓慢。《意见》提出“针对长期存在的无证开采、不按许可要求采砂等非法开采行为，保持高压态势，加大打击力度，严防非法采砂反弹”。国家实施河道采砂许可制度，采砂单位应依法取得采砂许可证，并严格依照许可的采砂地点、开采范围、高程，作业方式、现场清理方案以及许可证有效期限等要求施工。
第二，合理开发利用河道砂石资源。通过加快编制河道采砂规划，作为河道采砂许可、管理和监督检查的依据。先立后破，严格依法依规科学划定禁采区、禁采期，结合当地建设需求，合理确定采石场限制数量，有序提供合法采砂渠道，清理取消一些地区对采砂场不合理的“一刀切”式的禁采区、禁采期设置以及全年、全域禁采的极端限制。
河道采砂的禁采区包括饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、自然保护区、风景名胜区等现有法律规定的禁止开发区域以及防洪工程、基础设施的安全保护范围。主汛期、超过防洪警戒水位期间应当确定为禁采期。在可采区、可采期内，因防洪、河势改变、水工程建设、水生态环境遭受严重改变以及有重大水上活动等情形不宜采砂的，县级以上人民政府河道采砂主管部门应当划定临时禁采区或者规定临时禁采期。河道采砂实施总量控制制度，规划应根据资源储量、动态补给量以及对下游的影响，科学限定区域和单个开采区的年度采砂控制量。
第三，联合实施水利工程与砂石利用。《意见》提出利用河道、航道疏浚和以三峡水库为试点清淤获取砂石资源的路径。对于为保障行洪、航运安全确需疏浚和清淤的河道或水库，应开展工程生态环境影响评价，合并实施水生态系统修复工程。
五、关于“逐步有序推进海砂资源利用”
海砂作为一种重要的砂石资源，《意见》重点强调了合理开采和规范利用两个方面，其中包括“建立完善海砂开采管理长效机制”。
我国砂质海岸长度占大陆海岸线长度的25.6%，具有丰富的陆源沉积物来源，近岸和广阔的大陆架浅海区域也蕴藏着丰富的砂矿资源。目前海砂利用主要集中在临海工业、港口码头、滨海旅游设施建设等围填海领域。由于海砂中氯离子锈蚀钢筋会导致建筑开裂，未经淡化的海砂不得用于建筑领域。2018年，住房和城乡建设部等8部门联合印发《关于加强海砂开采运输销售使用管理通知》（建质﹝2018﹞108号），严格控制违法违规海砂流入建筑市场。
海砂是一种重要的海洋生态环境要素。滥采海砂造成的生态环境影响包括海岸侵蚀和海水倒灌，悬浮物浓度增加，作业油污、废水以及垃圾污染，底质变化影响海洋生物栖息、繁殖，鱼类资源削减，以及港口、航道以及工程设施安全风险等。
对海砂开采活动管理必须以保护海洋生态环境和海洋设施为前提,符合《全国海洋功能区划》和各省《海洋生态红线保护规划》。编制区域海砂开采规划应在调查海砂资源储量和空间分布的基础上科学确定禁采区、禁采期及可采区、可采深度、年允许开采量等。禁止在海洋保护区、侵蚀岸段、防护林带毗邻海域及重要经济鱼类的产卵场、越冬场和索饵场开采海砂等固体矿产资源。加强海砂开采项目的环境准入，严格控制近岸海域海砂开采的数量、范围和强度,防止海岸侵蚀等海洋灾害的发生；加强对海岛采石及其他矿产资源开发活动的管理,防止对海岛及周围海域生态环境进行破坏。
六、关于“积极推进砂源替代利用”
《意见》提出废石尾矿安全综合利用、建筑拆除垃圾等固废资源制造再生砂石、工程施工采挖砂石统筹利用以及推广钢结构装配式建筑4种砂石替代方式。
据统计，我国每年产生各类大宗工业固体废弃物堆存量超过百亿吨，其中各类矿山的尾矿堆存量超过50亿吨，仅铁尾矿就达15亿吨；2017年城市建筑垃圾超过27亿吨；2019年全国钢产量近10亿吨，钢渣达2亿吨，综合利用率仅30%左右；磷化工行业产生的磷石膏堆存量超过7亿吨，并且以每年5千万吨的速度递增。推广大宗工业固体废弃物资源利用，以工业固废为原料生产砂石类产品，不仅可以有效降低工业固废堆存占用土地等生态环境问题，同时也可以作为砂石市场的一个重要补充。目前部分地方已开展了工业固废应用于建筑行业的试点示范工作，如四川、贵州开展了以磷石膏砂浆替代原有水泥砂浆应用于建筑工程中的示范。
进一步开拓砂石原料，研究海砂、荒漠砂安全利用技术，加快各类砂石的工程应用试点示范和推广，拓展各种不同砂源的多领域应用。鼓励砂石的分品质梯级使用，如高品质、高纯度石英砂应更多应用于工业原料，避免廉价应用于建筑市场。
七、砂石行业环境管理的原则
《意见》提出了坚持“开前门，堵后门”的原则。
“开前门”就是鼓励未达到相关要求的企业进行升级改造，完善必要设施设备，尽快复工复产；对于开采企业造成的生态环境影响和破坏，依据“边开采、边治理”的原则，督促企业完成治理和修复工作，确保生态环境修复治理工作到位。凡没有法律法规规章依据的执法事项一律取消。需要保留或新增的执法事项，要依法逐条逐项进行合法性、合理性和必要性审查。严禁为应付督察不分青红皂白地采取紧急停工停业停产等简单粗暴行为，以及“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法；应当妥善处理、分类施策、有序推进，坚决禁止搞“一刀切”行为。
“堵后门”就是对于法律法规有明确要求的自然保护区、饮用水源保护区等生态敏感区域，禁止采砂采石活动；依法严厉查处违法开采、违规生产、非法盗采、污染破坏生态环境等违法违规行为。在大气环境重点治理区，继续强化砂石企业防扬尘措施督察。
八、《意见》对砂石行业产生的影响
砂石行业是经济发展不可或缺的基础性行业，也是产生一定生态环境影响的行业。在世界范围内，相对其他多种类型矿产资源，对采砂的环境管制都是实施最晚的，也因此时至今日才与日益严格的环境管理进程产生了冲突。
《意见》全文贯穿砂石产业提质增效和依法保护生态环境两条主线。充分运用市场规律引导砂石资源结构替代和产业布局，运用依法治国的原则纠偏简单过激的执法，使粗放发展方式与粗放的管理方式通过冲突而实现自检与改进，以政策激励和法规约束共同促进资源利用效率提升和生态环境保护两大核心目标的实现，推动砂石行业的健康发展。
