《减污降碳协同增效实施方案》（以下简称《方案》）日前正式颁布，将协同增效、源头防控等列为工作原则。“两高”行业作为国民经济重要行业，一头连着经济发展，一头连着减污降碳，为此《方案》明确提出“加强生态环境准入管理”“推进工业领域协同增效”等重点举措。同时，突出强调对“两高”行业和项目的管理，把“两高”行业结构调整和治理协同作为减污降碳从末端治理到源头管控转变，实现环境、气候、经济效益多赢的重要载体和着力点。
加强“两高”行业管控是实现减污降碳协同增效的有效途径
“两高”行业具有高污染排放、高碳排放、高产业关联等特性，从源头和过程加强“两高”行业管控，是实现减污降碳协同增效的有效途径。
“两高”行业在国民经济中占据重要地位。2018年“两高”行业增加值约占工业行业增加值的34%，占GDP的11%左右，但由于“两高”行业处于产业链较为重要的位置，涉及部分下游行业原材料和中间产品的供给以及基础性能源产品的供给，对于其他行业的影响力和感应力较高。如“两高”行业中的有色金属冶炼和压延加工业产出每增加1万元将带动全行业产出增加3.3万元。
“两高”行业是CO2和污染物排放主要行业。工业是CO2排放和大气污染物排放贡献最大的部门，“两高”行业又是工业中CO2和污染物主要排放部门。统计数据显示，2019年全国“两高”行业碳排放和大气污染物排放对工业排放贡献占比在90%以上，其中CO2排放占比为96.7%，SO2和NOx的排放占比分别为91.3%和91.4%，对工业行业其他污染物排放和产生贡献占比也较大，如氨氮、COD排放量占比为19.9%和33.5%。
“两高”行业CO2和污染物排放受产业关联影响较大。“两高”行业单位产值排放强度大且处在产业链中间或基础环节，一方面，“两高”行业的发展将推动其他行业CO2和污染物排放，如“两高”行业中的电力、热力生产和供应业每增加1万元产出将带动全行业增排34吨CO2。另一方面，其他行业的发展也会拉动“两高”行业CO2和污染物排放，如全行业产出每增加1万元将使电力、热力生产和供应业增排125吨CO2和0.04吨NOx。
可见，遏制“两高”项目盲目上马，从源头优化“两高”行业结构，降低“两高”行业单位产值污染物和CO2排放强度对于兼顾环境、气候、经济效益具有重要意义，是推动全行业减污降碳协同增效、优化产业结构的有效途径。
我国推动“两高”行业减污降碳协同增效取得进展
“两高”行业是环境污染物和温室气体排放高度同根同源特征的集中体现，针对“两高”行业，国家已经出台相关政策推动其减污降碳协同控制。比如，2021年5月生态环境部发布《加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，要求通过“提升清洁生产和污染防治水平”“将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系”等措施“推进‘两高’行业减污降碳协同控制”。2021年11月生态环境部出台的《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》，明确将“协同推动减污降碳”和“强化‘两高’行业源头管控”作为主要职责与任务进行推动落实。
地方也在积极制定和出台推动“两高”行业减污降碳相关政策。2021年6月广东省印发通知，要求推进“两高”行业减污降碳协同控制。2021年7月山东省生态环境厅印发《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的实施意见》，对“两高”项目实施源头严防、过程严管、后果严惩，推进减污降碳协同控制。2021年8月江西省发布《关于加强高耗能高排放项目准入管理的实施意见的通知（征求意见稿）》，就加强“两高”项目准入管理提出意见，要求落实“两高”项目等量减量替代，对于行业产能已经饱和的新建“两高”项目，严格执行国家产能置换减量替代要求。
在国家和地方政策的推动下，部分省份严格遏制“两高”项目盲目上马，“两高”行业减污降碳工作取得一定进展。辽宁省对全省新上“两高”项目进行拉网式督查，将202个“两高”项目压减至17个，能耗由1.22亿吨标准煤减至2369万吨。内蒙古自治区严格实施重点行业领域减污降碳行动，2021年一季度结束连续40个月的能耗增长态势，2021年全年能耗“双控”指标保持“双绿”，“两高”项目盲目发展势头得到有效遏制。山西作为资源型地区和碳排放大省也在积极行动，通过调整能源结构，山西风能发电量位居全国第一。
下一步推动“两高”行业减污降碳协同增效的着力点
强化“两高”行业在源头管控中的重要作用。《方案》强调强化源头防控，紧盯环境污染物和碳排放主要来源，突出主要领域、重点行业和关键环节。“两高”行业作为排放主要来源、重点行业以及产业链上的关键环节，下一步应严格按照国家产业规划、产业政策，落实“三线一单”、环评审批、取水许可审批、节能审查以及污染物区域削减替代等要求，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目发展，从源头上实现“两高”行业减污降碳。同时，《方案》还要求持续加强产业集群环境治理，明确产业布局和发展方向，在产业结构调整指导目录中考虑减污降碳协同增效要求，高起点设定项目准入类别，引导产业向“专精特新”转型。
突出“两高”行业在工业领域协同增效的重要地位。《方案》强调多领域协同，在工业领域重点突出“两高”行业协同增效，针对钢铁、焦化等行业要求研究建立大气环境容量约束下的去产能和控制产量长效机制，逐步减少独立烧结、热轧企业数量，支持电炉短流程工艺发展；针对水泥行业要求加快原燃料替代，针对石化行业要求加快推动减油增化，针对铝行业要求提高再生铝比例。下一步，还将要求推动冶炼副产能源资源与建材、石化、化工行业深度耦合发展。
创新推动完善“两高”行业减污降碳法规标准。《方案》要求注重机制创新，在法律、法规、标准等方面增加碳排放管理要求。下一步应按照《方案》的要求，积极推动完善“两高”行业生态环境标准体系，制修订相关排放标准，强化包括电解铝等“两高”行业在内的非二氧化碳温室气体管控，积极推动制定“两高”行业温室气体排放标准、污染物与温室气体协同控制可行技术指南、监测技术指南等。
作者单位：习近平生态文明思想研究中心、生态环境部环境与经济政策研究中心
