新、改、扩建与技术改造都属固定资产投资。在投资体制改革之前，新、改、扩建基本建设投资规模控制相对严格（俗称盘子），于是出现了将基本建设项目变相以技术改造项目名义进行。为防止用更新改造资金搞基本建设或扩大长线产品加工工业生产能力，把更新改造资金真正用于设备更新和实现技术进步基础上技术改造，当时，国家规定更新改造措施项目新增建筑面积不得超过该项目（单项工程）原有面积30%，土建工程量的资金不得超过项目资金总额20%。
为了避开两个百分比的限制，业界“创造”了异地技术改造。不少水泥项目是以异地技术改造身份立项的。2004年投资体制改革，贯彻“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。对水泥项目除禁止类项目外，由省级政府投资主管部门核准。此举引发水泥投资大增。此时，对项目是新（改、扩）项目还是技术改造已有点无所谓了，反正是由项目所在地省核准，相对比到中央主管部门审批容易多了。
大批水泥项目拔地而起。到2009年，国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知（国发〔2009〕38号）。文件指出，钢铁、水泥等产能过剩的传统产业仍在盲目扩张，一些地区违法、违规审批，未批先建、边批边建现象又有所抬头。文件要求，严格控制新增水泥产能，执行等量淘汰落后产能的原则，对2009年9月30日前尚未开工水泥项目一律暂停建设并进行一次认真清理，对不符合上述原则的项目严禁开工建设。落后水泥产能比较多的省份，要加大对企业联合重组的支持力度，通过等量置换落后产能建设新线，推动淘汰落后工作。文件明确，严格项目审批管理。各级投资主管部门要进一步加强产能过剩行业项目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目，不得下放审批权限，严禁化整为零、违规审批。在新的核准目录出台前［注：本处指国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2013年本）］，上述产能过剩行业确有必要建设的项目，需报国家发展改革委组织论证和核准。即业内所称水泥项目核准权上收。
事实上虽然项目核准权上收到国家发展改革委，但还是挡不住地方投资的冲动，又违规核准了一批项目。这就使国务院不得不在2013年10月下发《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）。文件指出，值得关注的是，这些产能严重过剩行业（钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶）仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。文件要求，分类妥善处理在建违规项目。对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由地方政府提出申请报告，报发展改革委、工业和信息化部并抄报国土资源部、环境保护部等相关职能部门，发展改革委、工业和信息化部商国土资源部、环境保护部等职能部门，在委托咨询机构评估的基础上出具认定意见，各相关部门依法依规补办相关手续。
工信部及时跟进了对确有必要建设的项目如何实施等量或减量置换的要求。2014年7月下发《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2014〕296号）。文件明确，产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换。需置换淘汰的产能数量按不低于新（改、扩）建项目产能的1.25倍予以核定，其他地区实施等量置换。本办法适用的部分产能严重过剩行业为：钢铁（炼钢、炼铁）、电解铝、水泥（熟料）、平板玻璃行业。本办法所称的产能严重过剩行业项目建设，包括新建、改建和扩建项目。
2014年10月，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2014年本）》（国发〔2014〕53 号）。文件明确，投资建设水泥项目实行备案管理。但必须要严格执行《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），严禁建设新增产能项目。
2016年5月，国务院办公厅下发《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》，文件要求，2020年底前，严禁备案和新建扩大产能的水泥熟料、平板玻璃建设项目；2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的水泥熟料、平板玻璃产能置换。
不论确有必要建设项目是以新建、改建、扩建名义，还是以技术改造名义，都要实施等量或减量置换。在项目备案前，要制定产能置换方案。这一时间，由于还有相当数量的淘汰项目产能可以置换，水泥市场价格又比较低迷，投资趋冷，且暂停了实际控制人不同的企业间的水泥熟料产能置换，所以产能置换相对平静，交易数量有限，建设项目以新建制定产能置换方案。
2017年底，工信部下发《水泥玻璃行业产能置换实施办法》（工信部原[2017]337号）。减量置换比原办法一是比例提高，二是实施区域扩大到除西藏的全部地区。《办法》规定，办法适用于中华人民共和国境内各类所有制水泥企业新建水泥熟料项目。确有必要新建的，必须实施减量或等量置换，制定产能置换方案。位于国家规定的环境敏感区的水泥熟料建设项目，每建设1吨产能须关停退出1.5吨产能；位于其他非环境敏感地区的新建项目，每建设1吨产能须关停退出1.25吨产能;西藏地区的水泥熟料建设项目执行等量置换。《办法》明确，依托现有装置实施治污减排、节能降耗等技术改造项目，在不新增产能的情况下可不制定产能置换方案。
什么是技术改造？技术改造是企业采用新技术、新工艺、新设备、新材料对现有设施、工艺条件及生产服务等进行改造提升，淘汰落后产能，实现内涵式发展的投资活动，是实现技术进步、提高生产效率、推进节能减排、促进安全生产的重要途径。
如果把现有设施推倒重来，恐不应称为内涵式发展的投资活动了。应该毫无疑问归入到新建项目范畴。
从2017年始，水泥市场价格逐渐回归，进入上升通道，随之利润上升。投资热度也开始升温。产能指标的交易价格也随之往上涨，甚至出现1吨指标都有点难求的局面。此情况下，建新线时，如在产能置换指标上做做文章，每减少1吨产能置换指标就意味着有投资可省。于是，从减量置换想方设法变为等量置换，将可省出可观的产能指标的做法应运而生。以非环境敏感地区新建一条日产5000吨生产线为例，可少日置换1250吨，折合年38.75万吨产能。按交易价每吨100元计的话，已可折合3875万元，十分可观。事实上，市场上已还有更高的交易价格出现。
这不，还是得从技术改造上做做文章，将依托现有装置可以解读为利用现有装置产能（含数条），原址夷为平地可解读为升级。这样一来，新建项目可变为技术改造升级项目，依托现有装置产能就可以套用“在不新增产能的情况下可不制定产能置换方案”的规定，即“名正言顺”实施等量置换。
之前异地技术改造是为了规避归入新建（基本建设）项目，使之容易审批过关；现在技术改造升级项目还是为了规避归入新建项目，使之可以实施产能等量置换。
近日，国务院发布《排污许可管理条例》（国务院令第736号）。《条例》对于属于排放重点污染物的新建、改建、扩建项目以及实施技术改造项目的申请取得排污许可证时，规定排污单位还应当提交通过污染物排放量削减替代获得重点污染物排放总量控制指标的说明材料。从这可看出，在申请排污许可证时，《条例》对项目属性给予了明确的范围和分类，即包括所有项目，即新建、改建、扩建项目以及实施技术改造项目。应是为了不给项目钻项目类别“空子”的任何空间。
在投资建设水泥项目中，技术改造能屡次变脸，以至变相的技术改造“香”了几十年，直到至今，依然还有余香，可谓经久不衰，真香！
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